Uzasadnienie
Decyzją z 23 marca 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy J. odmówił B. S. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: "u.ś.r.", uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia – osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 23 i art. 27 k.r.i.o. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że małżonkowi na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 28 lipca 2022 r., znak: SKO-NP-4115-216/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, mimo dokonania przez ten organ wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 a u.ś.r.
Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podało, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zatem, w świetle powyższych rozważań należy uznać, iż organ I instancji wadliwie przyjął, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w celu opieki nad osobą w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji gdy opiekę tę sprawuje współmałżonek a rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują jest orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. Kolegium wskazał, że organ I instancji ograniczył się jedynie do analizy przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 a u.ś.r., natomiast nie dokonał analizy i oceny czy spełnione zostały w sprawie pozostałe przesłanki z art. 17 u.ś.r. od wystąpienia, których ustawodawca uzależnił przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Dalej Kolegium podało, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem z ustaleń wywiadu środowiskowego jak i załączonej dokumentacji medycznej – w tym orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. wynika, że mąż skarżącej został zakwalifikowany do znacznego stopnia niepełnosprawności od 2014 r. Od 1998 r. ma narastający niedowład, drętwienie kończyn dolnych, w maju 2003 r. przeszedł operacje guza w 2006 r. zabieg urologiczny, z powodu nietrzymania moczu ma na stałe założony cewnik zewnętrzny, w 2021 r. przeszedł dwie operacje amputacji obu kończyn dolnych. Stan zdrowia męża skarżącej powoduje, że porusza się on za pomocą wózka inwalidzkiego i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować wymaga pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej- zmianie opatrunków na ranach, zmianie pampersów, pomocy w dawkowaniu leków, przygotowaniu podaniu posiłków, prowadzeniu gospodarstwa domowego.
Pomoc w wykonywaniu powyższych czynności jak i opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje skarżąca, która podjęła opiekę nad mężem po drugiej amputacji u niego kończyny i w styczniu 2022 r. zrezygnowała z zatrudnienia. Opieka ta sprowadza się do zmiany opatrunków, pampersów, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu i podaniu posiłków, dawkowaniu leków, układaniu męża w łóżku, organizowaniu wizyt lekarskich, prowadzenia szeroko rozumianego gospodarstwa domowego.
Zdaniem Kolegium niewątpliwie mąż skarżącej wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu, jednak nie można wnioskować, żeby faktycznie zakres opieki jakiej wymaga niepełnosprawny i jaki faktycznie wykonuje skarżąca był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym przy współudziale w opiece pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem Kolegium, z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, pomoc w czynnościach związanych z higieną osobistą, sprzątanie czy robienie zakupów - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad rodziną i jednocześnie pracujące zawodowo.
Nadto oprócz skarżącej, zobowiązanym do alimentacji jej męża jest jeszcze dwoje dorosłych synów wspólnie z nim zamieszkujących. Okoliczności polegającej na tym, że osoby zobowiązane do opieki pracują nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Ponadto obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów, tj.:
- 1. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez dnia zatrudnienia;
- 2. art. 6, art.7, art.8, art.9, art.77, art. 7, z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z 5 lutego 2015 r., że maż skarżącej pomimo orzeczonej trwałe niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki ze strony skarżącej.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii czasookresu opieki, której wymaga niepełnosprawny podopieczny. Wskazała, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża, z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dokument ten jest dokumentem urzędowym wydanym przez Lekarza Orzecznika Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności składającego się ze specjalistów lekarzy, którzy posiadając fachową wiedzę uznali niepełnosprawność znaczną Pana S. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych: "organy uprawnione do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych (...) nie są one kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS".
Zdaniem skarżącej organ II instancji wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów, którzy posiadając fachową wiedzę uznali, że podopieczny niepełnosprawny, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojej żony. Ponadto organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki organ winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze zakres obowiązków ustalonych podczas wywiadu środowiskowego, jak również choroby niepełnosprawnego, trudno się zgodzić z organem, aby można było pogodzić opiekę nad niepełnosprawnym mężem, wymagającym całkowitej pomocy przy wszystkich czynnościach dnia codziennego z pracą zawodową.
Organ II instancji naruszył również treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne uznanie, że skarżąca nie musi sprawować stałej opieki nad mężem co umożliwia jej podjęcie pracy zawodowej. Z akt sprawy bezspornie wynika, że jednostka orzecznicza orzekła o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast z przeprowadzonego wywiadu przez organ I instancji wynika, że skarżąca opiekuje się mężem, który potrzebuje wsparcia. Skarżąca podniosła, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. czy podejmuje czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne umożliwiający czy też ułatwiające zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych przez niepełnosprawną osobę, która legitymuje się m.in. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że takie czynności wobec męża podejmuje, a co istotne okoliczność, że jej mąż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez Lekarza Orzecznika. Skarżąca dodała, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Ponadto, to w pierwszej kolejności na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnego męża. Natomiast obowiązek alimentacyjny zstępnym podopiecznego aktualizuje się dopiero w momencie, gdy jego żona nie będzie w stanie się nim opiekować.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Kolegium dokonało dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność, czy skarżąca zmuszona została poprzez zakres niezbędnej opieki nad niepełnosprawnym mężem, do zaprzestania dotychczasowej pracy zarobkowej i niepodejmowania zatrudnienia nawet w ograniczonym zakresie.
W konsekwencji naruszone zostały przede wszystkim art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia ponieważ Kolegium zbyt pochopnie uznało, że skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia nawet w ograniczonym zakresie, a w tym czasie opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawować będą dorośli synowie.
Na wstępie Sąd zaznacza, że z znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że skarżąca zamieszkuje (razem z mężem, synami i teściową) w P., natomiast do stycznia 2022 r. pracowała w C. Kolegium w ogóle nie rozważyło, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych (możliwości skorzystania z transportu publicznego lub własnego) pogarszający się w sposób dynamiczny od 1998 r. stan zdrowia męża skarżącej (przebyta w 2021 r. operacja amputacji obu nóg; na stałe założony cewnik, konieczność częstej zmiany pampersów) pozwoliłby jej powrócić do zatrudnienia w pobliskiej miejscowości lub podjąć zatrudnienie w miejscu zamieszkania. Faktem notoryjnym jest, że niewielkie miejscowości nie mają rozwiniętej siatki połączeń, aby umożliwić o dowolnej porze dnia, dojazd mieszkańcom do miejsca pracy oddalonego nawet tylko o kilka lub kilkanaście kilometrów. Przyjąwszy nawet, że skarżącej mogą pomagać obaj synowie to z uzasadnienia Kolegium nie wynika, na jakich to okolicznościach faktycznych – organ II instancji oparł swoje twierdzenia, że skarżąca, która zadeklarowała, że "5 razy dziennie wymienia pampersy", może tak ułożyć czynności opiekuńcze, aby podjąć faktycznie zatrudnienie.
Z akt wynika, że obaj synowie skarżącej pracują. Nie wiadomo jednak gdzie; czy w samym P., czy muszą dojeżdżać do miejsca pracy – co oznaczałoby, że okres nieobecności jest znacznie dłuższy niż 8 godzin typowego zatrudnienia.
Uzasadnienie Kolegium skupiło się na podkreślaniu tylko części wymienionych przez skarżącą czynności opiekuńczych (np. przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich), ale już brak jest uprawdopodobnienia, że w konkretnych okolicznościach faktycznych, skarżąca byłaby zdolna do podjęcia pracy odpowiadającej jej dotychczasowemu zatrudnieniu; wykonywaniu niezbędnych czynności opiekuńczych, a wreszcie, co oczywiste, wykorzystaniu części czasu wolnego na niezbędny dla organizmu, wypoczynek.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z akt nie wynika, w jakim sposób Kolegium ustaliło, że skarżąca i jej dorośli, pracujący synowie, tak mogliby ułożyć swoje obowiązki zawodowe, aby pogodzić i pracę, i opiekę nad niepełnosprawnym mężem i ojcem.
W ponownym postępowaniu organy ustalą niezbędne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne (co do możliwości zatrudnienia skarżącej i jej synów oraz dojazdu do miejsca pracy) i ocenią, czy w tych okolicznościach faktycznych, uprawnione będą nadal ich twierdzenia o możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej nawet w ograniczonym zakresie.
Na marginesie sprawy Sąd zwraca przy tym uwagę na treść art. 79 a k.p.a. zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a §1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22).
Sąd uchylił (pkt I wyroku) zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) -, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej (pkt II) kosztów zastępstwa procesowego (480 zł). Koszty zastępstwa procesowego zostały ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).