Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 sierpnia 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/799/2023) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 6 czerwca 2023 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W stanie faktycznym sprawy skarżący pismem z 29 marca 2023 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym, 91-letnią matką, A. M. Organ w toku postępowania przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił m.in., że matka skarżącego wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji, którą zapewnia skarżący. Niepełnosprawna nie opuszcza mieszkania, po którym porusza się za pomocą balkonika. Jest osobą schorowaną, pampersowaną na noc, posiada przenośnią toaletę, do której załatwia potrzeby fizjologiczne. Wszelkie czynności gospodarcze są wykonywane przez skarżącego. Niepełnosprawna ma jeszcze córkę, która jest na emeryturze i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką.
Decyzją z 6 czerwca 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, iż z akt wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w latach 1992-2014 r., a zakończenie tej działalności było spowodowane koniecznością zapewnienia opieki rodzicom. Organ powołał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dalej wyjaśnił, że przepis ten nie został uchylony pomimo wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. K 38/13. Wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od września 2022 r., zaś rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w 2014 r. Z uwagi na powyższe nie istnieje korelacja czasowa między niepełnosprawności matki skarżącego, a jego pasywnością zawodową.
W odwołaniu skarżący akcentował, że jego matka choruje od wielu lat, a stan ten miał miejsce jeszcze przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności.
SKO w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 22 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Kolegium stanęło na stanowisku, że data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła stanowić negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia.
W ocenie organu II instancji, nie zostały spełnione jednak pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak było związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną przez skarżącą opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że nie istnieje korelacja czasowa między niepełnosprawności matki skarżącego (2022 r.), a jego pasywnością zawodową (2014 r.). Wg SKO, sam fakt, że skarżący jest w wieku, w którym może podjąć zatrudnienie nie przesądza o tym, że zatrudnienia tego nie podejmuje z powodu opieki nad matką. Akcentował organ, że między zakończeniem działalności gospodarczej a uzyskaniem przez matkę znacznego stopnia niepełnosprawności, skarżący nie podejmował zatrudnienia. Brak jest dowodów, że w tym czasie zakres opieki nad matką był tak absorbujący, że uniemożliwiał skarżącemu aktywność zawodową. Nie można więc uznać, że wyłącznym powodem braku zatrudnienia jest konieczność opieki nad matką.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podał, że zrezygnował z pracy 9 lat temu, gdyż zmuszony został do opieki nad rodzicami. Przed 2022 r. nie było potrzeby uzyskania przez jego matkę orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż nie zamierzał on korzystać z pomocy państwa. Obecnie nie jest w stanie podjąć pracy, z uwagi na opiekę nad matką. Ma ona 91 lat, jest po dwóch udarach, ma problemy z poruszaniem się, bóle głowy, zaburzenia równowagi. Skarżący szczegółowo opisał czynności opiekuńcze realizowane względem rodzica.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuję:
Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.) Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Podkreślić trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Przedstawione wyżej, ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że nieuprawnione jest utożsamianie dopuszczalności nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze stwierdzeniem jedynie faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, bez uwzględniania przesłanki nieodzowności rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania pracy) – spowodowanej tą właśnie opieką. Jak przy tym akcentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), że wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Trafnie też zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu wyżej wskazanym, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna.
Zatem, dysponowanie przez niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza, ani nie znosi powinności badania – w kontekście sygnalizowanego wyżej związku przyczynowego – jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście zakres ten uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przyjętym przez organ odwoławczy motywem rozstrzygnięcia było to, iż nie występował w tej sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką realizowaną względem matki. W tym aspekcie organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji akcentował, że brak jest korelacji czasowa między uzyskaniem przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (2022 r.), a zaprzestaniem przez skarżącego aktywności zawodowej (działalność gospodarczą zakończył on w 2014 r.).
Według SKO, skarżący między zakończeniem działalności gospodarczej a uzyskaniem przez matkę znacznego stopnia niepełnosprawności, skarżący nie podejmował zatrudnienia, a sam fakt, że jest on w wieku, w którym może podjąć zatrudnienie nie przesądza o tym, że zatrudnienia tego nie podejmuje właśnie z powodu opieki nad matką. Organ podał również, iż brak jest dowodów, że w czasie absencji zawodowej, zakres opieki realizowanej przez skarżącego nad matką był tak absorbujący, że uniemożliwiał skarżącemu aktywność zawodową, przez co nie można więc uznać, że wyłącznym powodem braku zatrudnienia jest konieczność opieki nad matką. Zdaniem Sądu, wskazany wyżej argument zaprezentowany przez orzekające organy administracji nie uprawniał do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzec bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22).
Podkreślić więc należy, że nie sposób a priori wykluczać tego, że u osoby biernej zawodowo, dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, które uzasadniałoby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżący, przed złożeniem wniosku o to świadczenie, nie podejmował zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad matką, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20).
Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. W tej natomiast sprawie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jego matka dysponowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt nie wynikają przy tym jakiekolwiek okoliczności pozwalające przyjmować, że z uwagi na wiek, czy stan zdrowia, skarżący nie ma możliwości podjęcia pracy (zatrudnienia), a w konsekwencji, nie można było z góry wykluczyć tego, że aktualnie (tj. w dacie składania wniosku oświadczenie pielęgnacyjne) brak podejmowania pracy zarobkowej (zatrudnienia), mógł być spowodowany właśnie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Sądu, przyjęty przez organy motyw rozstrzygnięcia, opierający się na ocenie kwestii historycznych (tj. historii zatrudnienia skarżącego) – z przedstawionych wyżej względów – nie uprawniał do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kluczowym bowiem było przesądzenie, czy aktualnie istniejące uwarunkowania zdrowotne niepełnosprawnej są tego rodzaju, że zakres opieki jaki osoba ta wymaga, wyklucza możliwość podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna. Ten natomiast aspekt sprawy wymagał z kolei zbadania skali i charakteru nieodzownej opieki, jaka realizowana jest przez skarżącego względem jego niepełnosprawnej matki. Poza zakresem uwagi orzekających organów administracji publicznej pozostała sygnalizowana wyżej kwestia. Żaden bowiem z organów nie dokonał analizy zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki na matką z perspektywy schorzeń występujących u tej osoby i normatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r.
Powyższe niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji nie zawierają tych elementów, w tym nie obrazują oceny zgromadzonych w sprawie dowodów (art. 80 k.p.a.). Wskazane naruszenie było zatem tego rodzaju, że uniemożliwia dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uchybienie to trzeba było zatem zakwalifikować jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi pełne, merytoryczne badanie tej sprawy. Oceni dowody znajdujące się w aktach oraz odniesie te oceny do ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, rozważy także potrzebę dalszego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Sporządzony w sprawie wywiad środowiskowy jest niezwykle lapidarny, nie zawiera informacji istotnych z punktu widzenia oceny związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu wyżej przedstawionym (zakresu, skali, rodzaju oraz intensywności opieki realizowanej przez opiekuna). Nie dostarcza też miarodajnej wiedzy odnośnie stanu zdrowia niepełnosprawnej i jej nieodzownych potrzeb opiekuńczych. Akta nie zawierają żadnej dokumentacji medycznej mogącej wpływać na ocenę podnoszonych przez skarżącego twierdzeń dotyczących opieki i związanej z tym potrzeby niepodejmowania zatrudnienia. W tym ostatnio wskazanym aspekcie, organ winien zażądać od skarżącego przedłożenia przywołanej dokumentacji, jak też przedłożenia np. dokumentu oceny pacjenta wg skali Barthela – celem pełnego ustalenia stanu zdrowia matki skarżącego.
Organ będzie miał też na względzie, że – wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu wskazanego przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r.; sygn. K 38/13).
Mając na uwadze zaprezentowane wyżej rozważania i oceny, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).uchylił obie kontrolowane decyzje.