Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o pozbawieniu R. P. od dnia 29 czerwca 2013 r. statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. P., który domagał się wyjaśnienia, na jakiej podstawie decyzja pozbawiająca go statusu bezrobotnego z dniem 29 czerwca 2013r. została wydana 1 października 2013r. Odwołujący się wskazał, że w okresie od 11 czerwca do 10 września 2013 r. prowadził korespondencję z urzędem i otrzymywał kolejne wezwania w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Ponadto R. P. powołał się na zaświadczenia lekarskie o ciągłym leczeniu, które przedkładał w urzędzie. Odwołujący się kwestionował pozbawienie go, w związku z wydaniem w/w decyzji ubezpieczenia zdrowotnego, o czym dowiedział się dopiero w dacie otrzymania decyzji.
Wojewoda decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku długotrwałego pozostawania niezdolnym do pracy (tj. choroby, złego stanu zdrowia) przewiduje sankcję w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, z powodu niegotowości do podjęcia pracy. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie, zgodnie z którym R. P. był niezdolny do pracy od 8 marca 2013 r. do 22 marca 2013 r. (15 dni). Następnie w piśmie z 13 czerwca 2013 r. R. P. oświadczył, że przesyła dokumenty stwierdzające niezdolność do pracy. Wyjaśnił, że uległ wypadkowi i nie jest w stanie podać daty wyzdrowienia i zdolności do pracy.
Następnie R. P. przedkładał zaświadczenia lekarskie wystawiane przez Szpital Miejski Specjalistyczny Poradnia Urazowo - Ortopedyczna o treści "nadal przebywa w leczeniu", jednak bez wskazania okresu leczenia (zaświadczenia z 11 czerwca 2013 r., z 12 lipca 2013 r., 9 sierpnia 2013 r. oraz z 9 września 2013 r.). W związku z tym Grodzki Urząd Pracy pismem z 19 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Szpitala o wskazanie całego okresu hospitalizacji i w odpowiedzi Szpital przesłał zaświadczenie lekarskie z 26 września 2013 r., gdzie jako okres leczenia R. P. wskazano okres od 15 kwietnia 2013 r. do 9 września 2013 r. Wojewoda wyjaśnił, że w tej sytuacji okres 90 dni niezdolności do pracy był liczony w następujący sposób: niezdolność do pracy od 8 marca 2013 r. do 22 marca 2013 r. (15 dni), niezdolność do pracy od 15 kwietnia 2013 r. do 29 czerwca 2013 r. (75 dni). Zdaniem Wojewody z przedstawionych dokumentów bezspornie wnikało, że R. P. był niezdolny do pracy na skutek choroby przez okres 90 dni.
Wojewoda podkreślił, że o konsekwencjach długotrwałej choroby odwołujący się został poinformowany w dniu rejestracji, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy informacje i pouczenia. Dlatego, zdaniem Wojewody, organ I instancji był zobligowany wydać decyzję orzekającą o pozbawieniu R. P. statusu bezrobotnego od 29 czerwca 2013 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody złożył R. P. Skarżący zarzucił, że organy pozbawiły go statusu osoby bezrobotnej z dniem 29 czerwca 2013 r., a przecież już po tym dniu otrzymywał kolejne wezwania do stawiennictwa celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Skarżący podał, że uległ wypadkowi 8 marca 2013 r. i od tego dnia do 22 marca 2013 r. był hospitalizowany, zaś 15 kwietnia 2013 r. skarżący odbył pierwszą wizytę kontrolną w Przychodni Ortopedycznej Szpitala. Skarżący podkreślił, że cały czas informował GUP o trwającym leczeniu. Zarzucił też, że pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej odbiera mu możliwość pokrywania kosztów leczenia, ponieważ wiąże się z utratą ubezpieczenia zdrowotnego. Do skargi dołączona została kserokopia Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 sierpnia 2013r. wydana przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymał ustalenia i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), dalej ustawa.
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, I, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia warunki określone od lit. a do lit. k.
Stosownie do treści przepisu art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który pozostaje niezdolny do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni, przy czym za okres nieprzerwany uważa się również okresy niezdolności do pracy wskutek choroby oraz przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym w sytuacji, gdy każda kolejna przerwa między okresami niezdolności do pracy wynosi mniej niż 30 dni kalendarzowych; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z upływem ostatniego dnia wskazanego okresu 90 -dniowego.
Powyższe brzmienie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy zostało nadane ustawą z dnia 19 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6 poz., 33).
Z przepisów tych wynika więc w sposób jednoznaczny, że obowiązkiem starosty jest orzeczenie o utracie statusu bezrobotnego w sytuacji wskazanej treścią art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. znak [...] skarżący R. P. został uznany za osobę bezrobotną i decyzją tego samego organu także z dnia 14 maja 2010r. orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Bezsporne w sprawie są następujące okoliczności: skarżący w okresie od 8 marca 2013r. do 22 marca 2013r. przebywał w Miejskim Szpitalu Specjalistycznym, co wynika z zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA, dołączonego do pisma skarżącego z dnia 11 czerwca 2013r. Do pisma tego skarżący dołączył nadto zaświadczenie lekarskie z dnia 11 czerwca 2013r. wystawione przez lekarza Poradni Urazowo-Ortopedycznej w/w Szpitala, z którego to zaświadczenia wynika, że skarżący "nadal przebywa w leczeniu tut. poradni ortop". W piśmie tym skarżący wyjaśnił, że uległ wypadkowi i nie może podać daty wyzdrowienia i zdolności do podjęcia pracy. Nadto zwrócił się z prośbą o:
- - podanie jakie dokumenty będą niezbędne dla Urzędu Pracy,
- - umożliwienie ubiegania się o pracę dla osób niepełnosprawnych.
Bezspornym jest również, że skarżący przesłał do Urzędu Pracy kolejne zaświadczenia wystawione przez lekarza Poradni Urazowo-Ortopedycznej Miejskiego Szpitala stwierdzające, że pozostaje nadal w leczeniu Poradni: z dnia 12 lipca 2013r., z dnia 9 sierpnia 2013r. i z dnia 9 września 2013r. Nadto organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 19 sierpnia 2013r. do Miejskiego Szpitala Specjalistycznego o wystawienie zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA za cały okres hospitalizacji skarżącego. W odpowiedzi Szpital nadesłał zaświadczenie lekarskie z dnia 26 września 2013r., iż R. P. od 15 kwietnia 2013r. do 9 września 2013r. nadal przebywa w leczeniu poradni ortopedycznej.
Stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w stopniu niezbędnym wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności a nadto niektóre z takich okoliczności zostały pominięte. W szczególności nie wyjaśniły i nie ustaliły organy, czy stwierdzenia zawarte w zaświadczeniach lekarskich, dokumentujące fakt pozostawania przez skarżącego w leczeniu Poradni Ortopedycznej można uznać za równoznaczne z niezdolnością skarżącego do pracy wskutek choroby, w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy. Z zaświadczeń tych wynika bowiem tylko, że skarżący pozostawał w leczeniu jako pacjent przychodni, nie będąc hospitalizowany, poza okresem wynikającym z zaświadczenia wydanego na druku ZUS ZLA, tj. między 8 a 22 marca 2013r. jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy pozostawanie bezrobotnym oznacza istnienie po stronie osoby zarówno zdolności do podjęcia zatrudnienia jak i gotowości do jego podjęcia.
Nie może ulegać wątpliwości, że są to dwie różne okoliczności – zdolność do podjęcia zatrudnienia jest kategorią obiektywną i oznacza sytuację, w której konkretna osoba może podjąć zatrudnienie, jest zdolna do pracy i ma do tego wymagane kwalifikacje. Natomiast z gotowością do podjęcia zatrudnienia mamy do czynienia wówczas, gdy dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010r., I OSK 1008/10, LEX nr 787107, i WSA w Opolu z dnia 22 września 2010r., II SA/Op 188/10, LEX nr 754141). Obydwie powyższe przesłanki muszą istnieć łącznie, tylko wówczas dana osoba może być uznana za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Jednakże dla należytego wyjaśnienia sprawy, organ winien wyjaśnić czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z brakiem jednej z powyższych przesłanek (zdolności lub gotowości), czy też z brakiem obydwu, tj. osoba nie jest ani zdolna do podjęcia zatrudnienia ani do tego gotowa.
Podkreślić nadto należy, że z brzmienia art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy wynika, że pozbawienie przez starostę statusu osoby bezrobotnej na podstawie tego przepisu ograniczone jest do sytuacji, w której bezrobotny jest niezdolny do pracy z powodu choroby lub przebywania w zakładzie lecznictwa otwartego (...), a nie jak stwierdził organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "choroby, złego stanu zdrowia". Należy bowiem rozróżnić niezdolność do pracy z powodu choroby w rozumieniu przepisów ustawy i niezdolność do pracy z innych przyczyn dotyczących stanu zdrowia, np. niemożność wykonywania określonej pracy, poddanie się rehabilitacji, pozostawanie w leczeniu faktycznie uniemożliwiającym podjęcie pracy. Jak wynika z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. 2014.159.) zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, konieczności sprawowania opieki przez ubezpieczonego nad chorym członkiem rodziny, jest wystawiane na odpowiednim druku według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 59 ust. 14 tej ustawy.
Nie może ulegać wątpliwości, że w przepisie art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy ustawodawca użył określenia "niezdolność do pracy wskutek choroby" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa, tj. stanu udokumentowanego stosownym zaświadczeniem lekarskim, w rozumieniu art. 59 tej ustawy, wydanym na druku ZUS ZLA. Inne przypadki niezdolności do pracy z przyczyn leżących w stanie zdrowia, z powodu których bezrobotnego pozbawia się jego statusu mieszczą się niewątpliwie w hipotezie przepisu art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy, zgodnie z którym starosta (...) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt.
2. Czym innym jest bowiem niezdolność do pracy z powodu choroby, a czym innym (pojęciem szerszym) jest brak tej zdolności z innych przyczyn, nie stanowiących choroby w rozumieniu przepisów ustawy. Za powyższym przemawia także okoliczność, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania, bądź pozbawienia statusu bezrobotnego nie mają kompetencji do samodzielnej oceny istnienia po stronie osoby choroby w rozumieniu powyższych przepisów, bądź niezdolności do pracy z przyczyn zdrowotnych, nie stanowiących choroby, np. niezdolności do pracy określonego rodzaju. W kontrolowanym postępowaniu organy w istocie nie ustaliły, jaki był stan zdrowia skarżącego, i dlatego błędnie zastosowały jako podstawę prawną przepis art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy. Organy dysponowały ustawowa możliwością skierowania skarżącego na badania lekarskie, celem ustalenia stanu jego zdrowia i zdolności do podjęcia "odpowiedniego" zatrudnienia (art. 33 ust. 4 pkt. 3, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 16). Tymczasem niezdolność do pracy skarżącego z powodu choroby, w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy trwała 15 dni, tj. okresie od 8 do 22 marca 2013r., co wynika z druku ZUS ZLA. Natomiast pozostawanie w leczeniu Przychodni Ortopedycznej nie stanowi – przynajmniej w świetle dowodów istniejących w sprawie o spełnieniu przesłanki "niezdolności do pracy z powodu choroby w rozumieniu tego przepisu. Na okoliczności ściśle związane z powyższą kwestią zwracał uwagę skarżący już w piśmie z dnia 11 czerwca 2013r., w którym informował o braku gotowości do podjęcia pracy, jednocześnie jednak prosząc o informacje dotyczące "niezbędnych dokumentów|’ oraz w istocie zgłaszał gotowość podjęcia pracy dla niepełnosprawnych. Jak wynika wszak w treści art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy, za bezrobotnego może być uznana także osoba niepełnosprawna, przy spełnieniu przewidzianych tym przepisem warunków. Całkowity brak reakcji na informacje i wnioski skarżącego stanowi naruszenie przez organy prowadzące postępowanie przepisów art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z załączonego do skargi orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności skarżącego wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną od marca 2013r. a więc niepełnosprawność powstała w okresie, kiedy korzystał ze statusu bezrobotnego. Nadto z orzeczenia tego wynika, że skarżący jest zdolny do zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Okoliczności te były ustalone i istniały jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i przy prawidłowym, zgodnym z powyższymi przepisami kpa działaniu tego organu mogły bez przeszkód stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie. Tymczasem, jak słusznie podnosi w skardze skarżący - działanie organu I instancji sprowadziło się do przesłania skarżącemu wezwań do zgłoszenia się celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Taki stan stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa., ponieważ okoliczności te są istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Stwierdzić nadto należy, że decyzja organu I instancji w istocie nie zawiera uzasadnienia, bowiem nie można uznać za uzasadnienie decyzji sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, jedynie przytoczenia treści przepisu prawa, bez jakiegokolwiek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i istotne, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Błędem więc było zaakceptowanie przez organ odwoławczy takiego przebiegu postępowania i takiej treści decyzji organu I instancji, zatem nie istniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta. Zaskarżona decyzja wydana więc została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny ustalić rzetelnie i prawidłowo stan faktyczny z uwzględnieniem okoliczności dotyczących powstania i istnienia po stronie skarżącego niepełnosprawności i ocenić należycie, czy i jaki wpływ mają wszystkie okoliczności tego stanu na status skarżącego jako osoby bezrobotnej.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz przepisów postępowania – art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa w sposób wyżej opisany, zadecydowały o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), lit. b) i lit. c). W związku z powyższym, na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.