Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 września 2022 r. znak: SKO.ŚR/4111/1024/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania J. M. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. M. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 14 lipca 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z dnia 25 października 2021 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku złożenia odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/1688/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nastąpiła rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia, oraz zbadanie zakresu opieki, jaka jest sprawowana przez skarżącego nad matką.
W wyniku ponownej analizy zebranej dokumentacji i uzupełnienia akt sprawy, organ I instancji ustalił, że matka skarżącego (ur. w 1934 r.) legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 16 października 2019 r., stwierdzającym, iż jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, natomiast nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ uznał, że fakt ten stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został spełniony wymóg art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim warunkuje on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Pomimo odniesienia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, organ I instancji wskazał, iż treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal wiąże organy administracji publicznej.
Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że ze względu na wiek i stan zdrowia, matka skarżącego wymaga pomocy ze strony osób drugich. Choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, zaniki pamięci. Ze względu na przebytą operację cieśni nadgarstka ma problemy z wykonywaniem podstawowych czynności dnia codziennego.
Organ ustalił także, że osoba wymagająca opieki ma jeszcze jednego syna, niemniej ze względu na stan zdrowia, nie ma on możliwości udzielenia pomocy matce.
Odnośnie zatrudnienia skarżącego, wyjaśniono że był zatrudniony w okresie od 13 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. na podstawie umowy o pracę, a następnie wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia do listopada 2018 r. W związku z faktem, że ostatni raz skarżący był aktywny zawodowo w listopadzie 2018 r., a jego matka stała się niepełnosprawna w stopniu znacznym w październiku 2019 r. nie można ustalić związku przyczynowego między zaprzestaniem zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Nadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i decyzją z dnia 9 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż opieka ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczną rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, a nie z innych przyczyn. Powyższa przesłanka jest zatem zasadniczą, podstawową okolicznością - oprócz faktu sprawowania opieki -warunkującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Odnosząc się do daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Kolegium odwołało się następnie do ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym pomimo niezmienionego stanu prawnego (tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych) sądy te - wprost i bezpośrednio, a organy administracji publicznej pośrednio, w pełni powinny stosować się do kierunku trybunalskiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r.
Tym samym, w ocenie Kolegium przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie powinna być uwzględniona w niniejszej sprawie, bowiem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium.
Następnie Kolegium wskazało, że jak wynika z Karty Przebiegu Zatrudnienia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2018 r. skarżący zatrudniony był do dnia 31 grudnia 2014 r., natomiast w oświadczeniu z dnia 15 marca 2022 r. oznajmił, że "zrezygnował z zatrudnienia w 2018 r. ze względu na chorobę mamy".
Mając na uwadze powyższe, Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, iż nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, ponieważ nie można ustalić związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną. Kolegium zwróciło uwagę, iż matka skarżącego w została zaliczona przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. w orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, niemniej dopiero orzeczeniem z dnia 16 października 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Zatem kilka miesięcy po rozwiązaniu stosunku pracy przez skarżącego, nota bene trwającego 1 miesiąc i 18 dni (wcześniejsze zatrudnienie to okresy miesięczne tj. od 1 listopada 2013 do 30 listopada 2013 r., a jeszcze wcześniejsze 1 września 2013 do 30 września 2013 r.).
Kolegium podkreśliło, że przesłanką przyznania świadczenia jest nierozerwalny związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, tego związku brak. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. W sytuacji skarżącego - mając na uwadze ustalone okoliczności, nie można przyjąć, iż rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia), spowodowana jest koniecznością sprawowania opieki na matką. Wynika ona bowiem z sytuacji życiowej i w związku z nią dokonanymi wyborami. Co więcej w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Komisji Lekarskie ZUS nr [...] z dnia 29 grudnia 2020 r., z którego wynika, iż skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do dnia 31 grudnia 2021 r.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że skarżący deklaruje, iż sprawuje opiekę całodobowo i długoterminowo. Jak wynika z oświadczenia z dnia sierpnia 2021 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do czynności wykonywanych podczas sprawowanej opieki należą: codzienna pobudka, wykonywanie czynności higienicznych, prowadzenie do toalety, podmywanie, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, codzienne przygotowywanie ubrań i ubieranie, mierzenie ciśnienia, sprzątanie, pranie, prasowanie, pomoc przy wizytach lekarskich, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, pomoc przy załatwianiu spraw urzędowych, pomoc przy wyjściach na spacer, czytanie książek, pism urzędowych, układanie do snu, czuwanie podczas snu co noc.
W ocenie Kolegium opisane przez skarżącego czynności są wykonywane standardowo w gospodarstwach domowych, w których nie ma osób niepełnosprawnych i nie świadczą o konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Organ podkreślił, że czynności te wynikają z obowiązków, jakie z racji więzi rodzinnych obciążają członków rodziny, co wynika również z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Aby móc mówić o opiece w rozumieniu zgodnym z ustawą, musi być ona stała lub długoterminowa - nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a do tego świadczona przez część doby, zatem sporadycznie.
W ocenie Kolegium prawidłowe jest zatem stanowisko organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji, stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki, oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału tego w żaden sposób nie wynika, aby matka skarżącego wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia.
Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącego posiada orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 16 października 2019 r., stwierdzającym, iż jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, natomiast nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.
Z oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że nie podejmuje on stałego zatrudnienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w ramach opieki nad matką skarżący zapewnia pomoc w takich czynnościach jak codzienna pobudka, wykonywanie czynności higienicznych, prowadzenie do toalety, podmywanie, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, codzienne przygotowywanie ubrań i ubieranie, mierzenie ciśnienia, sprzątanie, pranie, prasowanie, pomoc przy wizytach lekarskich, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, pomoc przy załatwianiu spraw urzędowych, pomoc przy wyjściach na spacer, czytanie książek, pism urzędowych, układanie do snu, czuwanie podczas snu.
Zdaniem Sądu zakres opieki, nie wymusza na skarżącym rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w żaden sposób nie wynika, iż matka skarżącego, nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącego. Czynności skarżącego związane z opieką nad matką, ograniczają się zaś do pomocy w wykonywaniu czynności higienicznych, prowadzeniu do toalety, podmywaniu, smarowaniu kremami przeciw odparzeniom, przygotowywaniu ubrań i ubieraniu, mierzeniu ciśnienia, pomocy przy wizytach lekarskich, realizacji recept, pomocy przy wyjściach na spacer, układaniu do snu, czuwaniu podczas snu. Nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd wskazuje, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a niepodejmowaniem przez niego pracy, nie istnieje związek przyczynowy.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.