Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 lipca 2022 roku (które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Krakowie dnia 28 lipca 2022 roku) wnioskodawca O. P. wezwał do
- 1) usunięcia naruszenia prawa powstałego, jego zdaniem, w związku z zatwierdzeniem przez Starostę Krakowskiego projektu stałej organizacji ruchu w ciągu dróg gminnych w miejscowości Czerna, gmina Krzeszowice pismem z dnia 4 kwietnia 2017 roku, znak: IR/6110/26/17.TS (dalej: "Projekt Organizacji Ruchu"), na podstawie którego przy drodze gminnej nr.600409K w miejscowości Czerna umieszczono znak drogowy B-18 wraz z tablicą "nie dotyczy mieszkańców i służb technicznych",
- 2) zmiany Projektu Organizacji Ruchu polegającej na usunięciu rzeczonego znaku w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 13 września 2022 roku, Starosta Krakowski odmówił usunięcia "rzekomego (...) naruszenia prawa". Podając, że ograniczenie tonażowe na danej drodze wprowadzone zostało ze względu na bardzo mały przekrój drogi – wąska droga, o szerokości 2,5 m, a nadto podbudowa drogi była stara i zniszczona.
W dniu 6 października 2022 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: "Sądu") wpłynęła skarga O. P. z dnia 3 października 2022 r. na czynność organizacyjno-techniczną Starosty Krakowskiego w przedmiocie zatwierdzenia Projektu Organizacji Ruchu nr IR/6110/26/17.TS z dnia 4 kwietnia 2017 r., w której skarżący zarzucił organowi:
- I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy
- 1. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez wprowadzenie ograniczenia tonażowego znakiem B-18 na drodze bez wymaganej prawem analizy projektu organizacji ruchu,
- 2. § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polegające na zatwierdzeniu Projektu Organizacji Ruchu bez zasięgnięcia opinii biegłego,
- 3. § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polegające na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu bez wymaganego współdziałania z zarządcą drogi (wójtem Gminy Krzeszowice).
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy
- 1. art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (w stanie prawnym obowiązującym na dzień 4 kwietnia 2017 roku) w powiązaniu z § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem,
- 2. art. 41 ust. 1 – 6 i 9 ustawy o drogach publicznych (w stanie prawnym obowiązującym na dzień składania skargi) w związku z w wyrokiem TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17,
- 3. pkt 3.1.1 i pkt 3.2.19 z Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, polegające na wprowadzeniu znaku zakazu B-18 (7 ton) w sytuacji, gdy w opisie technicznym rozpatrywanego projektu organizacji ruchu brak jest uzasadnienia takiej czynności, którego to uzasadnienia wymagają powołane przepisy prawa.
- 4. § 12 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z § 8 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polegające na nienadesłaniu do zarządcy drogi i Policji wymaganego przepisami zawiadomienia o wprowadzeniu (nowej) organizacji ruchu, czego konsekwencją jest to, że przedmiotowa organizacja ruchu utraciła ważność, a tym samym brak jest podstawy prawnej do umieszczenia rzeczonego znaku B-18.
W uzasadnieniu skargi podniesiona została stosowna argumentacja na poparcie zgłoszonych zarzutów.
Do WSA w Krakowie dnia 31 października 2022 roku wpłynęła odpowiedź na skargę, w której organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego uzasadniającego jej złożenie albo o oddalenie skargi w całości.
W piśmie procesowym z 23 stycznia 2023 r. skarżący odniósł się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres ten został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 i 2).
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Starosty Krakowskiego z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr IR/6110/26/17.TS uzgadniający i zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu w ciągu dróg gminnych w miejscowości Czerna, Gmina Krzeszowice.
Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie"), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym.
Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych od dnia 1 czerwca 2017 r. (tj. po wejściu w życie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego), z przepisu tego usunięto wymóg uprzedniego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktów wydanych (uchwalonych) po tej dacie.
Ponieważ skarga dotyczy aktu z dnia 4 kwietnia 2017 r., to wymagane było poprzedzenie wniesienia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem organu do usunięcia prawa. Co w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 28 lipca 2022 r. (pismo z 26 lipca 2022 r., k.27 a.a.). W odpowiedzi na to wezwanie organ odmówił usunięcia naruszenia prawa (pismo z 13 września 2022 r.). Dlatego też skarga z 3 października 2022 r. wniesiona została w terminie i w przewidzianym przepisami prawa trybie.
W tym miejscu – odnosząc się do treści skargi – Sąd pragnie wyjaśnić, że zaskarżony akt, pomimo opatrzenia go nazwą "uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu", w istocie stanowi - wydane przez organ zarządzający ruchem (jakim na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. jest Starosta Krakowski) - "zarządzenie", o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, o czym świadczy zarówno tryb jego podjęcia przez Starostę Krakowskiego, jak też materia prawna nim regulowana, tj. zatwierdzenie projektu organizacji ruchu drogowego.
W odniesieniu do brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. należy zaakcentować, że wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, LEX nr 1340548).
W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 u.r.d., gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów.
W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, LEX nr 2312915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, LEX nr 1790083).
W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości Czerna (łącznie 12,59 ha), na których prowadzi działalność rolniczą, a w związku z wycięciem drzew z tych działek, konieczne jest także wywiezienie składowanego tam drewna. Do nieruchomości skarżący ma wyłącznie dojazd poprzez drogę gminną nr DG 600409K. Tymczasem wjazd na tę drogę przy zjeździe z drogi powiatowej nr DP 1076K jest ograniczony znakiem drogowym B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 7 ton). Taka organizacja ruchu na drodze gminnej nr DG 600409K istotnie utrudnia lub wręcz uniemożliwia skarżącemu racjonalne korzystanie z jego nieruchomości (przejazd maszyn rolniczych, samochód dostosowany do wywozu drewna), a więc ma wpływ na prawa i obowiązki skarżącego. Wprowadzenie zakazu wjazdu niektórych pojazdów na drogę gminną nr DG 600409K ogranicza prawo własności skarżącego do swobodnego dostępu do jego nieruchomości położonej przy tej drodze i korzystania z niej dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, w tym ruch pojazdów o wyższych tonażach niż określone na wprowadzonym znaku B-18. W związku z tym skarżący wykazał swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego zarządzenia i przysługuje mu legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.
Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego oznacza w świetle przywołanej normy art. 87 ust. 1 u.s.p., że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie z powyższymi unormowaniami, zaskarżony akt mógłby zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszłoby do naruszeń norm prawa mających zastosowanie przy zatwierdzeniu organizacji ruchu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego właściwemu organowi władztwa.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza drogami gminnymi i powiatowymi. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa ww. rozporządzenie. Legitymację do wydania tego rozporządzenia stanowił przepis art. 10 ust. 12 p.r.d., zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem."
Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, do czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem zalicza się: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór na zarządzaniem ruchem. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych:
- 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;
- 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;
- 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu;
- 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji;
- 5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję;
- 6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych;
- 7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;
- 8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, podmiotami zarządzającymi drogami wewnętrznymi, zarządami dróg i zarządcami infrastruktury kolejowej, Policją oraz innymi jednostkami.
Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, stosownie do wymogów cytowanych przepisów projekt stałej organizacji ruchu został sporządzony przez uprawniony podmiot i posiadał wymagane uzgodnienie Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie (§ 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W zakwestionowanym akcie wskazano, zgodnie z wymogiem § 5 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu (2017 r.), jak również nazwisko i podpis projektanta. Z uwagi na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia przedmiotowy projekt stałej organizacji ruchu zawierał plan orientacyjny terenu w skali 1:25000 (pkt 1 części rysunkowej) oraz plany docelowej organizacji ruchu w skali 1:1000 (pkt 2-11 części rysunkowej), a także w ramach opis technicznego także opis stanu istniejącego.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem.
Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, LEX nr 1424446).
Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, LEX nr 2281608).
Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r." w brzmieniu obowiązującym na dzień zatwierdzenia stałej organizacji ruchu będącej przedmiotem kontroli Sądu), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.).
Z kolei w punkcie 3.2.19. ww. Załącznika nr 1 wskazano, że "Znak B-18 «zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad...t» (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe."
Co więcej, stosownie do § 20 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz. 1393 znak B-18, w brzmieniu obowiązującym na dzień zatwierdzenia stałej organizacji ruchu będącej przedmiotem kontroli Sądu) "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad..... t" oznacza zakaz ruchu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku; w przypadku zespołu pojazdów zakaz dotyczy ich łącznej masy.
W rezultacie, znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oznacza to, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13.08.2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 532/19, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem pełnej znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności – które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych.
W ocenie Sądu zaprezentowany projekt stałej organizacji ruchu opracowany przez inż. P. S. (przygotowany na zlecenie Gminy Krzeszowice) nie zawiera w zasadzie żadnych ustaleń technicznych związanych z wprowadzeniem na drodze gminnej nr DG 600409K ograniczenia poruszenia się drogą publiczną poprzez wprowadzenie znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 7 ton. Z opisu stanu istniejącego wynika jedynie, że droga gminna nr DG 600409K jest droga o szerokości jezdni 3,00 m, bez chodników oraz o nawierzchni bitumicznej (k.9 a.a.). Jednozdaniowe uzasadnienie dla projektowanej zmiany organizacji ruchu odwołuje się do "planu Gminy Krzeszowice dotyczącego poprawy bezpieczeństwa ruchu na drogach gminnych."
Okoliczność ta, przedstawiająca motywację organu dla wprowadzenia proponowanych zmian, podobnie zresztą jak i powołanie się w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 13 września 2022 r.) na to, iż "podbudowa drogi była stara i zniszczona" nie mogą jednak zostać uznane za wystarczające do wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia – bez wymaganej przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia przepisami analizy nośności i ruchu na przedmiotowych drogach – a co kłóci się z ustanowioną w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645) zasadą powszechnej dostępności dróg publicznych.
Brak jest zatem w opisowej części sporządzonego w niniejszej sprawie projektu stałej organizacji ruchu dla miejscowości Czerna w Gminie Krzeszowice – wymaganej dla ustawienia znaku zakazu B-18 – charakterystyki dróg objętych tym opracowaniem i ruchu na tych drogach, w szczególności danych obrazujących konkretną ich nośność, jak również obecnego faktycznego natężenia ruchu poruszających się tam samochodów oraz ich rodzajów/tonażu. Podkreślić przy tym trzeba, że jak wynika z art. 134 p.p.s.a sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem kontroluje legalność danego aktu na datę jego podjęcia, stąd też późniejsze uzupełnianie jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę nie może odnieść oczekiwanego przez organ skutku.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po drodze gminnej nr DG 600409K w miejscowości Czerna, Gmina Krzeszowice nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności tej drogi. Tym samym Starosta Krakowski, zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu, nie posiadał wystarczającej wiedzy o rzeczywistym charakterze i nośności tej drogi, albowiem nie wynikało to ani ze złożonego projektu, ani załączonej do akt dokumentacji.
Dopiero powiązanie konkretnej nośności konkretnej drogi objętej projektem organizacji ruchu z ograniczeniami przewidzianymi w odpowiednich znakach drogowych może doprowadzić do prawidłowego zatwierdzenia projektu ruchu. Niezbędne w tym celu jest jednak wyczerpujące i szczegółowe ustalenie, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, charakterystyki drogi (rzeczywistej jej nośności) i ruchu na drodze – czego w niniejszej sprawie w badanym akcie zabrakło.
Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, opisane działanie organu stanowiło naruszenie ww. przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).
W analizowanej sprawie usytuowanie znaku drogowego B-18 na drodze gminnej nr DG 600409K przy zjeździe z drogi powiatowej nr DP 1076K zgodnie z zatwierdzonym 4 kwietnia 2017r. projektem stałej organizacji ruchu miejscowości Czerna w Gminie Krzeszowice nastąpiło z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego i z tego powodu Sąd uwzględnił skargę
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę składają się uiszczone w toku postępowania kwoty należnych opłat sądowych (wpis) w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł.