Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r., znak: SKO.Soc/4116/749/2022, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji nr OPS.23885/09/2022/P.DW-3174.2022 Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 7 listopada 2022 r. odmawiającej przyznania J. W. dodatku węglowego – utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją nr OPS.23885/09/2022/P.DW-3174.2022 z dnia 7 listopada 2022 r., wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), Burmistrz Miasta Chrzanowa odmówił przyznania J. W. dodatku węglowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że zainstalowane źródła ciepła (kocioł na paliwo stałe, kominek i piec kaflowy) nie są eksploatowane od 2013 r.
Działając na skutek odwołania J. W. – w którym podniosła ona przede wszystkim to, że odręczną adnotację "źródła od 2013 są nieużywane" poczyniła na użytek prywatny, starając się przypomnieć sobie okres grzewczy, gdy funkcjonowała w domu z rodziną przez 365 dni, bo od czasu choroby męża w 2014 r. do jego śmierci w 2020 r. podczas miesięcy zimowych rodzinie zdarzało się przebywać pod opieką osoby trzeciej poza Chrzanowem – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 9 sierpnia 2023 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że strona nie odebrała przesyłki z decyzją organu pierwszej instancji (awizo: 2 i 12 grudnia 2022 r.), w dniu 8 grudnia 2022 r. zadzwoniła do urzędu i została poinformowana o prawie do odwołania, a w dniu 11 grudnia 2022 r. nadała przesyłkę z odwołaniem.
Zauważywszy, że do wniesienia odwołania doszło przed 16 grudnia 2022 r., czyli przed wystąpieniem skutku fikcji doręczenia, organ odwoławczy przyjął, że strona zapoznała się z treścią decyzji organu pierwszej instancji podczas rozmowy telefonicznej, a notatkę służbową z dnia 8 grudnia 2022 r. poczytał za spełniający wymogi art. 109 § 2 i art. 14 § 2 k.p.a. protokół z ustnego ogłoszenia decyzji.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy wskazał, że z deklaracji wynika, że wszystkie źródła ciepła są nieeksploatowane, bo przy każdym z nich wpisano "0" w polu "Liczba eksploatowanych źródeł". Oczywiście sama tylko taka okoliczność nie powinna przesądzać o negatywnym rozstrzygnięciu, bo w razie wątpliwości organ może wezwać do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów albo przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednakże ewentualne wątpliwości organu pierwszej instancji w tym zakresie mogły zostać rozwiane przez nieobowiązkową, odręczną i parafowaną adnotację strony "źródła od 2013 są nieużywane".
Z akt sprawy i z oświadczeń strony wynika, że przez zasadniczą część okresu grzewczego nie zamieszkiwała ona pod adresem, na który ubiegała się o przyznanie dodatku węglowego, skoro ani jedna przesyłka organu pierwszej instancji (październik, listopad i grudzień 2022 r.) nie została tam – przez nią lub osobę przez nią upoważnioną – odebrana. W rozmowie telefonicznej z dnia 8 grudnia 2022 r. strona oświadczyła, że nie mieszka w Chrzanowie, przebywała tam czasowo i zamierza się tam wprowadzić, z czym wiąże się potrzeba ogrzania domu. Nadto w deklaracji CEEB i złożonym odwołaniu strona podała adres do korespondencji w Krakowie. Wszystko to świadczy o tym, że strona nie przebywa i nie zamieszkuje w Chrzanowie.
Z kolei przedłożona przy odwołaniu dokumentacja medyczna albo świadczy o tym, że strona ze względu na stan zdrowia nie przebywała w Chrzanowie, albo nie pozostaje w pełnej i bezpośredniej koincydencji czasowej z prowadzonym postępowaniem. Z kopii zaświadczenia lekarskiego wynika bowiem, że choroba trwała od 6 grudnia 2022 r., podczas gdy dokonywane nieskuteczne próby doręczeń miały miejsce już w październiku i listopadzie 2022 r., a pierwszą próbę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji podjęto w dniu 2 grudnia 2022 r. Z kolei złamanie kości śródstopia miało miejsce w końcu października 2022 r. (według oświadczenia strony: 28 października 2022 r.), a leczenie szpitalne trwało jeden dzień (30 października 2022 r.), podczas gdy próby doręczenia miały miejsce już 19 i 27 października 2022 r. Strona pozostaje także pod stałą kontrolą lekarską w związku z chorobami przewlekłymi (zaświadczenie z dnia 12 października 2022 r.).
W ocenie organu odwoławczego ze względu na swój stan zdrowia i w związku z koniecznością korzystania z opieki osób trzecich strona w branym pod uwagę okresie nie zamieszkiwała pod adresem, na który wnioskowała o przyznanie dodatku węglowego. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do przeprowadzania wywiadu środowiskowego lub innych dowodów. Organ odwoławczy podkreślił, że dodatek węglowy nie może zostać przyznany osobom deklarującym prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego pod danym adresem, a które przebywają przede wszystkim w innych miejscach, np. w domu innego członka rodziny, w szpitalu, w domu pomocy społecznej. Przyznanie dodatku węglowego nie jest też możliwe w przypadku czasowego, okazjonalnego lub nawet regularnego pomieszkiwania w danej lokalizacji. Warunkiem otrzymania dodatku jest rzeczywiste, stałe zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku, a prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji.
Podobnie nie należy się dodatek węglowy w sytuacji, gdy strona oświadcza, że w budynku, na który ubiega się o przyznanie dodatku węglowego, aktualnie nie zamieszkuje, ale zamierza się do niego wprowadzić.
Pismem z dnia 1 października 2023 r. J. W. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a., art. 25 k.c. oraz art. 7 i art. 75 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu organów i wypłatę dodatku węglowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in. to, że przepisy u.d.w. nie odnoszą się do tego, czy i jak długo źródła ogrzewania są używane, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie stwierdzenia, że "główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego jest inne niż wymienione w art. 2 ust. 1", choć nie ujawnił on, jakie źródła są według niego zainstalowane w budynku. Nieodebrana przez skarżącą korespondencja to zaledwie dwa pisma (z dnia 26 września 2022 r. i 3 listopada 2022 r.), przy czym z tego drugiego – którego nie mogła odebrać z powodu wypadku – wynikało, że decyzja zapadnie do 5 grudnia 2022 r., a jednak zapadła już 7 listopada 2022 r. Skarżąca zaprzeczyła temu, że decyzja organu pierwszej instancji została jej odczytana w rozmowie telefonicznej i wskazała, że notatka służbowa jest obarczona lapsusem.
Skarżąca podkreśliła, że mimo próśb nie przesłano jej decyzji organu pierwszej instancji i zwróciła uwagę na to, że dopiero w marcu 2023 r. dowiedziała się o tym, że jej pismo stanowiące wniosek do organu pierwszej instancji o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało potraktowane jako odwołanie, bo nigdy nie doręczono jej "odpowiedzi na odwołanie". Skarżąca wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ma obowiązku wyznaczania pełnomocnika do odbioru korespondencji, a wskazywany przez nią adres do korespondencji to taki, co do którego ma pewność, że ewentualna korespondencja będzie jej przekazana (adres do korespondencji nie świadczy o przebywaniu pod nim). Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej sytuacji życiowej, a jego ocena dowodów z dokumentacji medycznej była pobieżna i irracjonalna. Przerwa w przebywaniu pod danym adresem spowodowana szczególnymi okolicznościami, np. osadzeniem w zakładzie karnym, podjęciem studiów, powołaniem do wojska, ale także chorobą – nie skutkuje zmianą miejsca zamieszkania. Skarżąca uzupełniła argumentację w późniejszym piśmie procesowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, wskazując przy tym w szczególności, że: (i) po wydaniu decyzji organ pierwszej instancji co do zasady nie może wydać nowej decyzji, a kwalifikacja pisma z dnia 9 grudnia 2022 r. nie budzi wątpliwości, skoro jego treścią było niezadowolenie z rozstrzygnięcia wraz z wnioskiem o "uchylenie lub unieważnienie lub anulowanie"; (ii) przepisy o doręczeniach wyłożono nieformalistycznie dla zagwarantowania prawa do zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, natomiast skarżąca w związku z niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciem próbuje teraz wywodzić, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, a odwołanie było niedopuszczalne; (iii) o tym, że skarżąca znała kierunek rozstrzygnięcia świadczy treść odwołania; (iv) skarżąca nie wykazała, jakich konkretnie czynności nie mogła dokonać przez to, że nie wiedziała o przesłaniu odwołania przez organ pierwszej instancji; (v) dodatek węglowy nie może być przyznany, gdy dom jest niezamieszkały, a jego właściciel przebywa stale w innej miejscowości z uwagi na studia, służbę wojskową lub karę pozbawienia wolności.
Udział w postępowaniu zgłosiła Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza M. S., która na rozprawie sformułowała wniosek o uchylenie decyzji obu instancji i zwróciła uwagę w szczególności na nieprawidłowości w zakresie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji oraz na wątpliwości co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. W ocenie Sądu, decyzja merytoryczna organu odwoławczego została wydana przedwcześnie, bowiem nie doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji – nie tylko do chwili wniesienia pisma z dnia 9 grudnia 2022 r. (uznanego za odwołanie), ale także do chwili orzekania przez organ odwoławczy.
Jak wynika z akt, przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji była awizowana po raz pierwszy w dniu 2 grudnia 2022 r., a zatem – skoro została zwrócona jako niepodjęta w terminie – skutek doręczenia mógł potencjalnie nastąpić w dniu 16 grudnia 2022 r. Niemniej jednak tak się nie stało, bowiem już w rozmowie telefonicznej w dniu 8 grudnia 2022 r. skarżąca poinformowała organ, że nie przebywa pod adresem, na który wysłano przesyłkę, a następnie w piśmie z dnia 9 grudnia 2022 r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 14 grudnia 2022 r.) podała nowy adres korespondencyjny. "W razie dopełnienia przez stronę obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu w toku postępowania – przed ziszczeniem się skutku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. – organ powinien wysłać przesyłkę na nowy adres" (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 1000/22, z aprobującą glosą A. Golęby, OSP nr 3/2024, poz. 24).
W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. W tym kontekście trzeba też zauważyć, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego – notatka urzędowa z dnia 8 grudnia 2022 r. nie ma cech adnotacji, o której mowa w art. 14 § 2 k.p.a., ani tym bardziej nie stanowi protokołu z ustanego ogłoszenia decyzji stronie (art. 109 § 2, art. 67 § 2 pkt 5, art. 68 § 1 i 2 k.p.a.). Ponadto: "Poinformowanie o treści decyzji przez telefon nie spełnia kryterium ustnego ogłoszenia decyzji. Ogłoszenie jest ustną formą doręczenia decyzji, co oznacza, że powinno nastąpić w bezpośredniej obecności strony tak, aby nie było żadnych wątpliwości co do osoby, której decyzję się ogłasza, a takiej gwarancji nie ma w przypadku rozmowy telefonicznej, i zawierać całą treść decyzji, tj. podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie i pouczenia" (wyrok WSA w Łodzi z 13 września 2019 r., III SA/Łd 287/19, LEX nr 2727635). Należy zatem stwierdzić, że nie doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, przy czym dotyczy to także momentu orzekania przez organ odwoławczy.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych są wprawdzie wskazywane argumenty przemawiające za uznaniem dopuszczalności odwołania wniesionego przedwcześnie, tj. przed doręczeniem stronie decyzji organu pierwszej instancji – ale dotyczą one głównie postępowań z udziałem większej liczby stron (zob. A. Golęba, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 944-945 oraz powołane tam orzecznictwo). Poza tym, zdaniem Sądu, można je rozważać tylko w sytuacji, gdy do doręczenia odnośnej decyzji przed orzekaniem przez organ odwoławczy jednak doszło. W założeniu niepodobna bowiem mówić o aktualizacji kompetencji jurysdykcyjnej organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie została nikomu skutecznie doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Taka decyzja nie jest też objęta hipotezą reguły z art. 110 § 1 k.p.a.
Skoro zachodziły podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a organ odwoławczy tego nie uczynił – to doszło do istotnego naruszenia art. 134 k.p.a. Należy podkreślić, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie implikuje utraty prawa strony do uruchomienia administracyjnego toku instancji – przeciwnie, może ono stanowić asumpt dla organu pierwszej instancji do prawidłowego doręczenia decyzji stronie. Decyzję tę strona będzie mogła zaskarżyć w przepisanym prawem trybie.
Wobec charakteru stwierdzonego uchybienia odniesienie się do pozostałych aspektów sprawy tudzież zarzutów skargi byłoby obecnie przedwczesne. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.