Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 166/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. znak: SKO.NP/4115/381/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Brzeska z dnia 3 października 2022 r. znak: 524/00164/SP/07/2022 w przedmiocie odmowy przyznania J. M. (dalej: skarżąca), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. B. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ I instancji w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia 18 grudnia 2020 r. o uznaniu za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ze stwierdzeniem, że powstanie niezdolności do samodzielnej egzystencji datuje się przed dniem 1 marca 2020 r. Organ uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ wyjaśnił, że odmawiając skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, uwzględnił między innymi komunikat dostępny na stronie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego, gdzie Trybunał wyjaśnia, iż wyrok nie oznacza skutków usunięcia kryterium wieku z ustawy, a stanowi jedynie podstawę do działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów ustawy, co dotąd przez ustawodawcę nie zostało uczynione.

W ocenie organu, za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawia również brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką sprawowaną przez ww. nad niepełnosprawną matką. Nadto podano, że czynności, które wykonuje skarżąca nie są czynnościami wymagającymi opieki całodobowej i umożliwiają podjęcie pracy zarobkowej, chociaż w niewielkim wymiarze czasu pracy. Dodatkowym argumentem jest fakt, iż w pobliskiej miejscowości od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki, w J. zamieszkuje syn oraz druga córka, którzy mogą być pomocni w sprawowaniu opieki nad matką. Wreszcie organ stwierdził, że dopatrzył się ponadto trzeciej negatywnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w szczególności naruszenie art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto zarzucono dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że Burmistrz Brzeska, w wydanej przez siebie decyzji, nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty w całości mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu.

Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy. Oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Kolegium podkreśliło, że stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK w sprawie o sygn. K 38/13, jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Reasumując, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Dla stwierdzenia, czy zachodzi w sprawie związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, Kolegium ustaliło istotne dla sprawy okoliczności obrazujące ten stan rzeczy.

Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na kwestie dotyczące zatrudnienia skarżącej. Otóż skarżąca w dniu 26 lipca 2022 r. oświadczyła, że nie pracuje zawodowo ani dorywczo, sprawuję całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką. Na potwierdzenie powyższego przedłożyła świadectwo pracy z dnia 4 maja 2021 r. wydane przez "C." M. W. w B., gdzie skarżąca była zatrudniona w okresie od 19 marca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. na stanowisku sprzedawca - kasjer. Stosunek pracy w przedmiotowej sprawie ustał - za wypowiedzeniem, z przyczyn niedotyczących pracownika (art. 30 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z kolei w treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 1 lipca 2022 r. skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem, jednakże zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 1 lipca 2022 r. Oświadczenie to złożyła będąc świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. W toku prowadzonego postępowania skarżąca nie wykazała, aby np. wydzierżawiła bądź sprzedała gospodarstwo rolne ograniczając się do stwierdzenia, że zaprzestała prowadzenia i pracy w tym gospodarstwie.

Zestawiając orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS w dnia 18 grudnia 2020 r. stwierdzające, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała przed 1 marca 2020 r., z ustaleniami dotyczącymi przebiegu zatrudnienia skarżącej, Kolegium stwierdziło, że zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą, nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało 30 kwietnia 2021 r. z przyczyn niedotyczących pracownika, co nie mogło mieć związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Odnosząc się do rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego organ wskazał, że rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Z kolei odnosząc się do zakresu wykonywanych przez opiekuna czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych w odniesieniu do stanu zdrowia podopiecznej, organ wskazał na wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego, w którego treści odnotowano, że matka skarżącej jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W pozycji "rodzaje schorzeń" wpisano nadciśnienie tętnicze i cukrzyca. Nadto dodano, że skarżąca, która zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami, mężem i dzieckiem, pomaga matce we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W zakresie czynności skarżąca wymieniła pomoc w ubieraniu się, w utrzymywaniu higieny osobistej, podawaniu posiłków. Nadto skarżąca załatwia wizyty lekarskie, robi zakupy, zapewnia potrzeby duchowe.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, z uwagi na okoliczności wynikające z braku dostatecznego wykazania, że zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola, i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką.

Ponadto okolicznością wykluczającą przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia jest fakt, że oprócz skarżącej w rodzinie zobowiązany do alimentacji osoby wymagającej opieki jest jej mąż. Nie stwierdzono aby ojciec skarżącej legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez skarżącą w piśmie z dnia 18 sierpnia 2022 r.

Na potwierdzenie powyższych twierdzeń Kolegium wskazało na uchwałę NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 915/20 oraz z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium uznało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za prawidłową.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki,
3. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia,
4. c) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje,
5. d) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz, uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich, pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek.
6. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie bezspornym jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia 18 grudnia 2020 r. o uznaniu za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ze stwierdzeniem, że powstanie niezdolności do samodzielnej egzystencji datuje się przed dniem 1 marca 2020 r.

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne.

W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił ściśle katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Najistotniejsze w niniejszej sprawie jest wskazanie, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)" (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony NSA wskazał w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z powołaniem się na zasady języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności, zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie ustawy, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności, legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium, są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów, nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe, zróżnicowane.

W ocenie NSA, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konkluzji NSA wskazał, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a niezależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie zaś z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r., sygn. III SA/Kr 1341/22, opubl. w CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znalazł natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.

Wobec powyższego Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21). "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129).

Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może lecz nie musi polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o. osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.

Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że to małżonek, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami k.r.o., jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec swojej matki, nie mogła ona uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając zatem na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, uznać należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Fakt, że nie zostało wykazane aby małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przeciwnie skarżąca wskazała, że jej ojciec takim orzeczeniem się nie legitymuje), wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciążyłby obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z tymczasowym ograniczeniem możliwości jej ojca sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z przyczyn innych niż legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.