Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy J. z dnia 27 maja 2021 r. orzekającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w sprawie znak: [...], [...] zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 listopada 2020 r., znak [...] o rozgraniczeniu na kwotę 4305,00 zł (cztery tysiące trzysta pięć złotych) (punkt I) zobowiązującego do uiszczenia kosztów 1. O. S. w wysokości 2152,50 zł;
- 2. K. T. (dalej: "skarżąća") w wysokości 2152,50 zł (punkt 2) oraz określającego sposób uiszczenia tych kwot (punkt 3).
Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990, dalej: "p.g.i.k.") oraz art. 262 § 1 i art. 264 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 21 września 2018 r. O. S. (dalej: "wnioskodawczyni") wystąpiła do Wójta Gminy J. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w miejscowości N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 1/1 o powierzchni 0,2303 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą numer [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działki numer: 2/10, 2/11 i 3/1, stanowiącą własność skarżącej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że od momentu nabycia nieruchomości przez wnioskodawczynię, skarżąca narusza część działki, co uniemożliwia wnioskodawczyni ogrodzenie jej oraz korzystanie z niej.
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r. Wójt Gminy J. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
Decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. Wójt Gminy J. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w sprawie rozgraniczenia działki ewid. nr 1/1 objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w miejscowości N., stanowiącej własność wnioskodawczyni oraz działki ewid. 4/1 (2/10, 2/11, 3/1) objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w miejscowości N., stanowiącej własność skarżącej i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 sierpnia 2020 r. w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie geodeta przedstawił proponowany przebieg granicy. Na okazaną granicę nie przystała wnioskodawczyni. Skarżąca wskazała przebieg granicy według swojego przekonania. Skarżąca odmówiła podpisania protokołu granicznego. Ze względu na fakt, że przebieg granicy nie może być ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, a strony nie zawarły ugody, geodeta przekazał dokumentację organowi celem wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy na drogę postępowania sądowego.
Decyzją z dnia 23 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. Postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r. Wójt Gminy J. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w sprawie znak: [...], [...] zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 listopada 2020 r., znak [...] o rozgraniczeniu na kwotę 4305,00 zł (cztery tysiące trzysta pięć złotych) (punkt I) zobowiązał do uiszczenia kosztów: 1. O. S. w wysokości 2152,50 zł;
2. K. T. w wysokości 2152,50 zł (punkt 2) oraz wskazał, że koszty należy uiścić w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 24 listopada 2020 r. została wydana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rozgraniczanie nieruchomości jest nie tylko w interesie wnioskodawcy, ale również pozostałych właścicieli sąsiadujących nieruchomości, z tego względu organ obciążył kosztami wszystkich właścicieli, którzy brali udział w postępowaniu. Wyjaśnił, że na koszty postępowania składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia geodety w kwocie 4305 zł.
Zażalenie na postanowienie wniosła skarżąca wskazując, że kwestionuje zobowiązanie jej do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarzuciła naruszenie art. 264 § 1 w zw. z 263 § 1 oraz art. 262 § 1 k.p.a. Wniosła o zmianę postanowienia poprzez obciążenie kosztami w całości wnioskodawczyni. Skarżąca podniosła, że wniosek o rozgraniczenie był bezzasadny i przedwczesny, ponieważ wyrokiem z dnia 2 listopada 2015 r. [...] Sąd Rejonowy w S. orzekł o ochronie własności, a przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie pod sygnaturą [...] dotyczące spornego gruntu. W rezultacie, w ocenie skarżącej koszty postępowania powinny obciążać tylko wnioskodawczynię.
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy J. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. organ może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że ustalenie granic leży w interesie wszystkich właścicieli. Organ wskazał, że w przedmiocie ustalania kosztów rozgraniczenia nieruchomości znajduje zastosowanie norma prawna wynikająca z art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Wskazała, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyła wnioskodawczyni. Wniosek o rozgraniczenie był w ocenie skarżącej przedwczesny, z uwagi na toczące się postępowania sądowe dotyczące spornego pasa gruntu. W związku z wytaczaniem przez wnioskodawczynię licznych, bezzasadnych postępowań, w ocenie skarżącej celowe jest obciążenie kosztami postępowania wyłącznie wnioskodawczyni.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.
W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W niniejszej sprawie niesporne były następujące okoliczności: postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek wnioskodawczyni zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego oraz przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w S. W toku postępowania skarżąca kwestionowała możliwość obciążenia ją kosztami postępowania, powołując się na okoliczność, że nie była jego inicjatorem, a ponadto wniosek o jego przeprowadzenie był przedwczesny z uwagi na toczące się między stronami postępowania sądowe. Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów.
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli Sądu, ponieważ w żaden sposób nie uzasadniono w nim wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, natomiast w postanowieniu organu pierwszej instancji znalazło się jedynie ogólnikowe odesłanie do faktury przedłożonej przez uprawnionego geodetę w kwocie 4305 zł. Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo uprawnionego geodety (Usługi Geodezyjno- Kartograficzne M. M. Weiss) z informacją o fakturze, jednakże w aktach brak jest przedmiotowej faktury. Brak jest również w aktach sprawy umowy z geodetą, czy jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na zweryfikowanie ustalonych przez organ kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy oraz zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Zgodnie z art. 264 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (§ 1), na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia przysługuje zażalenie (§2).
W zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji, organy skupiły się na uzasadnieniu podziału kosztów postępowania pomiędzy skarżącą a wnioskodawczynię, pominęły natomiast zupełnie kwestię ich wysokości. Z uzasadnienia postanowień można wyczytać, że na koszty postępowania rozgraniczeniowego składa się jedynie wynagrodzenie uprawnionego geodety wynikające z przedłożonej przez niego faktury. W ocenie Sądu do koniecznych kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy niewątpliwie wynagrodzenie wyznaczonego przez organ geodety. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 p.g.i.k. ustalenia granic nieruchomości dokonuje upoważniony przez organ administracji geodeta.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. (III SA/Kr 1352/22), że ustalenie wysokości kosztów oraz dokonanie ich podziału pomiędzy stronami postępowania powinno nastąpić z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego: tj. m.in. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.pa.), a przede wszystkim pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Określając wysokość kosztów, organ odwołał się do faktury wystawionej przez upoważnionego geodetę, jednakże w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, a nadto brak jest jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających wysokość określonych kosztów.
Dodatkowo, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury nie zwalnia organu z obowiązku zawarcia w postanowieniu określającym koszty postępowania rozgraniczeniowego rozważań w zakresie sposobu ustalenia tej kwoty, a nakład pracy geodety stanowi kryterium jakim powinien kierować się organ określając stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie każdego z właścicieli działek, której granice podlegały ustaleniu, a koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 marca 2020 r., II SA/Ke 775/91). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16) organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Organ powinien ponadto – zgodnie z zasadą przekonywania - wyjaśnić stronie, w jaki sposób zostały określone koszty postępowania rozgraniczeniowego.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1352/22), że w uzasadnieniu postanowienia powinny znaleźć się rozważania, z których wynikać będzie, że przyznana geodecie kwota jest usprawiedliwiona, w szczególności z punktu widzenia rynkowej wartości tego rodzaju usług, nakładu pracy geodety. Bezkrytyczne przyjęcie kwoty wskazanej na fakturze nie spełnia tego wymogu. Podkreślić należy, że brak tych rozważań w połączeniu z brakiem jakiekolwiek dokumentacji w aktach sprawy, z której wynikałyby koszty wynagrodzenia geodety, uniemożliwia de facto Sądowi ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę wskazaną w niniejszym uzasadnieniu i uzupełni akta o ewentualne materiały dokumentujące koszty wynagrodzenia geodety. Ocena tych dowodów, winna znaleźć następnie wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wydanego postanowienia. Ustalając wynagrodzenie geodety, organ odniesie się także do rodzaju i ilości czynności wykonanych przez tę osobę.
Odnosząc się podniesionych w skardze zarzutów, Sąd wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w przypadku istnienia sporu pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, zasadne jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Rz 79/20). Z powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/06) nie wynika, że każdorazowo organ ma obowiązek obciążyć wszystkich właścicieli kosztami rozgraniczeniowego postępowania, lecz że ma taką możliwość.
W ocenie Sądu, zarówno organ I, jak i II instancji wyczerpująco uzasadniły zasadność obciążenia kosztami postępowania obydwu jego stron. W tym zakresie zarzuty podniesione przez skarżącą Sąd uznał za niezasadne, ponieważ z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego istnieje spór co do przebiegu granicy.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca była zwolniona z obowiązku ich ponoszenia zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2023 r. (III SPP/Kr 343/22).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.