Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1694/16

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 września 2016 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. znak: [...] orzekającą o cofnięciu P. T. – dalej skarżący, uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B na okres do czasu uzyskania wymaganego stanu zdrowia do prowadzenia pojazdów silnikowych.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 99 ust.1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami(Dz.U.2016.23), orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do Ośrodka Medycyny Pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień.

Podstawą skierowania na badania lekarskie stanowił wyrok nakazowy Sądu Rejonowego z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt [...] z którego wynikało, że w dniu 8 kwietnia 2013 r. skarżący kierował pojazdem w stanie po użycie środków działających podobnie do alkoholu.

W dniu 21 lipca 2015 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo z Ośrodka Medycyny Pracy wraz z orzeczeniem lekarskim Nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. stwierdzające u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Od powyższego orzeczenia skarżący złożył odwołanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Wobec braku orzeczenia rozstrzygającego odwołanie skarżącego, Urząd Miasta pismami z dnia 11 września 2015 r. i 25 stycznia 2016 r. zwrócił się do ww. Instytutu o udzielenie informacji, jak zakończyła się sprawa odwołania P. T. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego poinformował, że skarżący miał wyznaczone terminy badań lekarskich na dzień 29 września 2015 r. i 1 marca 2016 r., na które się nie zgłosił. W związku z powyższym nie przeprowadzono ponownego badania lekarskiego, a w konsekwencji nie wydano orzeczenia lekarskiego.

Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta w dniu 29 marca 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B z uwagi na istnienie przeciwskazań zdrowotnych, a następnie decyzją z dnia [...] 2016 r. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
2. - art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przez organ I instancji polegające na wydawaniu w niniejszej sprawie sprzecznych decyzji, tj. raz uznania na podstawie decyzji z dnia [...] 2014 roku, iż spełnia warunki do wydania prawa jazdy, a następnie wszczynając procedurę cofnięcia uprawnień, mimo braku wystąpienia innych okoliczności;
3. - art. 7 w zw. z art. 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady samokontroli organu

I instancji, a także braki w ustaleniu poprawnego stanu faktycznego (przyczyn nieprzeprowadzenia kolejnych badań lekarskich oraz okoliczności czy procedura odwoławcza co do badań została zakończona), naruszenie zasady zaufania do organu I instancji poprzez wydawanie przez organ sprzecznych ze sobą decyzji;

1. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności okoliczności uznania orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy za ostateczne oraz brak wskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności;
2. - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pomimo braku wskazania skonkretyzowanej przesłanki i okoliczności uzasadniających nadanie takiego rygoru w decyzji;
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
4. - art. 103 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, pomimo braku ustalenia, czy orzeczenie lekarskie w niniejszej sprawie jest ostateczne.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o;

1. - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji lub
2. - o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 lipca 2016 r. nr: [...] odmówiło wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, a utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji.

Z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2015r. nr [...] wydanego przez Ośrodek Medycyny Pracy wynika, że u skarżącego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi m.in. kat. B. Przedmiotowe orzeczenie jest wiążące, gdyż skarżący nie zgłosił się na wyznaczone przez Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego terminy badań, a zatem niemożliwe było wydanie orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzje o cofnięciu prawa jazdy z uwagi na przeciwskazania zdrowotne nie mają charakteru uznaniowego. Są to akty o charakterze związanym i nie pozwalają organom na dowolność w ich wydaniu. Organ administracyjny jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, orzeczenia te nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Organ administracyjny nie ma jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, ani nie może badać okoliczności, w jakich nastąpiło badanie.

Ponadto organ wyjaśnił, że skarżący winien legitymować zarówno orzeczeniem psychologicznym, jak i orzeczeniem lekarskim, aby uzyskać żądany dokument i nie można utożsamiać badania psychologicznego z badaniem lekarskim, bowiem są to zupełnie odrębne badania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że argument w postaci wydania prawa jazdy nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem stan zdrowia każdej osoby jest zmienny, dlatego nie jest możliwym, aby zaświadczenie lekarskie sprzed kilku lat było podstawą do ponownego wydania stronie dokumentu.

W związku z powyższym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
2. - art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o pierwotny wynik badania lekarskiego, w sytuacji skutecznego wniesienia przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego i niewydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego (brak zakończenia postępowania odwoławczego);
3. - naruszenie art. 79 ust. 7 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż brak wydania przez uprawnioną jednostkę ponownego orzeczenia lekarskiego uprawnia do nadania waloru ostateczności pierwotnemu badaniu, co do którego złożono wcześniej wniosek w trybie art. 79 ust. 4 zd. 1 tej ustawy;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania tj.:
5. - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez:
6. a) wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B na podstawie dowolnej oceny dowodów, przy jednoczesnym braku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie;
7. b) nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy postępowanie związane z wnioskiem złożonym w trybie art. 79 ust. 4 zd. 1 ww. ustawy zostało definitywne zakończone;
8. c) nie wyjaśnienie przez organ II instancji podstaw prawnych, na podstawie których uznano, iż pierwotne orzeczenie lekarskie zyskało walor ostateczności;
9. - naruszenie art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 roku (znak: [...]) bezpośrednio do skarżącego, pomimo stosownego oświadczenia w tej kwestii złożonego wobec organu I instancji, ewentualnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż korespondencja winna być doręczana pełnomocnikowi - brak doręczenia decyzji organu II instancji pełnomocnikowi skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, w związku z odwołaniem od orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2015 r. nie wydano ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, wobec braku ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym od orzeczenia lekarskiego prowadzi do naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami i było to działanie przedwczesne. Organy administracyjne nie wyjaśniły w żaden sposób podstaw prawnych, w oparciu o które uznano, że pierwotne orzeczenie lekarskie zyskało walor ostateczności.

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że jego pełnomocnik w dniu 18 kwietnia 2016r. poinformował pisemnie organ, aby wszelką korespondencję kierować do skarżącego, a mimo to decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016r. została skierowana na adres pełnomocnika. W ocenie skarżącego, w tych okolicznościach sprawy, nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej stronie postępowania, a co za tym idzie nie może ona wywołać skutków prawnych.

Z kolei zaskarżona decyzja organu II instancji została doręczona bezpośrednio na adres skarżącego, a nie została doręczono pełnomocnikowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r. znak: [...] odmówiło wstrzymania wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności.

Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję cofającą skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B na okres do czasu uzyskania wymaganego stanu zdrowia do prowadzenia pojazdów silnikowych. Podstawą prawna tej decyzji stanowi wskazany w niej art.103 ust.1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2016.23). Kontrola sądowa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organy administracyjne prawidłowo i czy dawał podstawę do zastosowania wskazanego wyżej przepisu.

Przepis art.103 ust.1 pkt.1 lit. a ww. ustawy stanowi, że starosta wydaje decyzje administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Z przytoczonego przepisu wynika, że nie ma znaczenie własne przekonanie kierowcy o posiadaniu niezakłóconych ze względu na stan zdrowia warunków i możliwości do kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii, gdyż ustawodawca ocenę tych predyspozycji wyraźnie powierzył lekarzowi. Dodać należy, że w ustawie o kierujących pojazdami wskazane zostały specjalności, jakimi legitymować się muszą lekarze uprawnieni do wystawiania orzeczeń lekarskich mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tej ustawy w stosunku do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Stanowi o tym art. 77 ustawy definiujący pojęcie "uprawnionego lekarza", który poza prawem do wykonywania zawodu lekarza, odpowiedniego stażu w tym zawodzie, posiadającego stosowną specjalizację, nie karanego za określone przestępstwo, musi być wpisany do ewidencji uprawnionych lekarzy.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych znajduje się Orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2015r., nr [...], wydane przez uprawnionego lekarza do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców, z którego to orzeczenia wynika, że w wyniku badania lekarskiego stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy m.in. kategorii B. Z akta sprawy wynika, że skarżący odwołał się od ww. orzeczenia do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, jednak mimo wyznaczenia terminów badań lekarskich na dzień 29 września 2015r. oraz na dzień 1 marca 2016r. – skarżący nie zgłosił się na badania.

Badania lekarskie wykonywane w trybie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U.2014.949) nie są postepowaniem administracyjnym, pomimo że od orzeczenia lekarskiego przysługuje odwołanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że orzeczenia lekarskie stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art.76 § 2 K.p.a. i nie przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Skoro orzeczenia lekarskie są jedynie dowodem w sprawie, to aby lekarz organu odwoławczego mógł wydać orzeczenie w trybie odwoławczym, niezbędne jest przebadanie odwołującego się. W sytuacji, gdy odwołujący nie stawi się na powtórne badanie, lekarz nie może wydać jakiegokolwiek orzeczenia. Podkreślić należy, że orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym nie jest decyzją utrzymująca w mocy pierwotne orzeczenie lekarskie, wydaną m.in. na podstawie pierwotnych badań.

Uzupełnieniem podstaw do wydania orzeczenia są: wyniki badań specjalistycznych i pomocniczych, których wykonanie lekarz uzna za niezbędne, a także dokumentacja medyczna, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego orzeczenia lekarskiego.

Kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie kwestionował, że nie zgłosił się na powtórne badania, ale również nie wyjaśnił powodów swego niestawiennictwa.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji trafnie ustaliły, iż skarżący mimo złożonego odwołania, przy braku jakichkolwiek wyjaśnień powodów niestawiennictwa na wyznaczone terminy badań i braku wniosku o wyznaczenie kolejnego terminu, sam pozbawił się możliwości wydania orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym przez uprawnioną jednostkę medyczną. Konsekwencją zachowania skarżącego jest stwierdzenie, że orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2015r. jest wiążące i zgodne z prawem, a także stanowiło podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że argumentacja skargi dotycząca zarzutu oparcia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji na orzeczeniu lekarskim, które nie posiadało waloru ostateczności nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcia organów administracyjnych zostały wydane w oparciu o materiał dowodowy konieczny i wystarczający do wydania tych rozstrzygnięć i dokonały właściwej jego oceny. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające stanowią logiczną konsekwencję prawidłowej oceny dowodów i Sąd nie dopatrzył się podstaw do ich podważenia.

Podnieść należy, że istotą przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji jest uniemożliwienie uczestnictwa w ruchu drogowym w charakterze kierowców osobom, co do których istnieją przeciwskazania lekarskie do kierowania pojazdami. Przepis ten stanowi ochronę zarówno co do samego kierowcy, jak i w stosunku do innych uczestników ruchu drogowego. Decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ma zatem charakter prewencyjny.Ta okoliczność uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że zgodnie z art.40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postepowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, zamiast pełnomocnikowi należy jednak uznać za skuteczne, jeżeli w ustawowym terminie został wniesiony środek zaskarżenia (np. odwołanie, skarga).

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył pełnomocnictwo w organie administracyjnym I instancji w dniu 18 kwietnia 2016r. i mimo, iż decyzja tego organu została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi, odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez skarżącego. Czynność tę – złożenie odwołania – należy uznać za skuteczną, gdyż strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika; w przeciwnym przypadku doszłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" strony postępowania, która nie miałaby prawa do podjęcia samodzielnie żadnej czynności w sprawie toczącej się z jej udziałem. Skuteczne wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji doręczonej skarżącemu z pominięciem pełnomocnika, obligowało organ odwoławczy do jego rozpatrzenia.

W związku z powyższym argumentacja skargi w zakresie doręczenia decyzji organu I instancji nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego.

Z kolei zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została doręczona bezpośrednio skarżącemu, jednak w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż pominięcie pełnomocnika nie wywołało dla skarżącego żadnych ujemnych skutków, to nie ma potrzeby ponownego doręczania tej decyzji pełnomocnikowi, skoro w ustawowym terminie pełnomocnik ten złożył skargę.

Mając powyższe na uwadze, mimo stwierdzonych uchybień w zakresie doręczenia zaskarżonej decyzji – decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania, bowiem strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów w tym zakresie. W sytuacji, gdy wadliwość doręczeń nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tylko z tego powodu.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718), orzekł jak w sentencji.