Uzasadnienie
Rada Miejska w Chrzanowie na sesji zwołanej na dzień 28 czerwca 2022 r., po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie Gminy Chrzanów za 2021 r., podjęła uchwałę nr XLVI/469/2022 o nieudzieleniu Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania. W trakcie samej debaty został złożony wniosek formalny o przerwę, który nie został uwzględniony z tego tytułu, że zgłaszający radny cofnął ten wniosek. Kolejną uchwałą nr XLVI/471/2022 Rada Miejska w Chorzowie udzieliła absolutorium Burmistrzowi Chorzowa z wykonania budżetu za 2021 r.
Po podjęciu ww. uchwał został złożony kolejny wniosek o przerwę w trakcie sesji, a po jej zakończeniu zostały złożone dwa wnioski formalne: pierwszy o zmianę porządku obrad polegający na wprowadzeniu do tego porządku projektu nowej uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr XIVI/469/2022 poprzez dodanie go jako punkt 17 porządku obrad i drugi o uzupełnienie porządku obrad kolejnym projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania (punkt 18 porządku obrad). Radni odrębną uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów zmienili porządek obrad i dodali do niego ww. projekty uchwał.
W tym stanie faktycznym Rada Miejska w Chrzanowie uchwałą z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/477/2022 uchyliła uchwałę z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/469/2022 o nieudzieleniu Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania, a następnie uchwałę nr XLVI/478/2022 o udzieleniu Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania.
Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/478/2022 domagając się jej unieważnienia w całości.
W skardze podniesiono, że uchwała ta narusza art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg sesji Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI wskazując, że w związku z brakiem uchybień procedury głosowania późniejsze uchylenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania pozbawione było podstaw prawnych. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. uchwała w przedmiocie udzielenia wotum zaufania podejmowana jest po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Po zakończeniu obrad nad raportem o stanie gminy w głosowaniu wzięło udział 19 radnych na 20 obecnych, z których 10 oddało głosy "za" udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania. Po ogłoszeniu wyników głosowania i złożeniu przez jednego radnego wniosku o reasumpcję głosowania, Przewodniczący Rady Miejskiej ogłosił przerwę, w trakcie której okazało się, że radny składający wniosek formalny o reasumpcję, wniosek ten cofnął.
Dopiero kolejny wniosek o uzupełnienie porządku obrad o projekty uchwał w sprawie uchylenia uchwały nieudzielającej wotum zaufania Burmistrzowi oraz kolejny projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania doprowadziły do sytuacji, w której podjęto zaskarżoną uchwałą.
W ocenie Wojewody Małopolskiego brak było podstaw do podjęcia kolejnej uchwały w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania. Wcześniejsza uchwała odmawiająca udzielenia tego wotum za 2021 r. została podjęta po dyskusji na temat raportu o stanie gminy. Nie miała znaczenia okoliczność opuszczenia sali obrad przez jedną radną. W trakcie głosowania nad wotum zaufania zakończonego uchwałą nr XLVI/469/2022 było kworum, a tym samym Rada Miejska miała obowiązek podjąć uchwałę. Nie zachodziła ani przesłanka do reasumpcji głosowania w sytuacji, gdy jedna z radnych opuściła salę obrad, a inny radny nie wziął udziału w głosowaniu, ani też podstawa do podjęcia kolejnej zaskarżonej uchwały.
Tym samym skoro Rada Miejska w Chrzanowie prawidłowo podjęła uchwałę nr XLVI/469/2022, to brak było podstaw nad kolejnym głosowaniem w przedmiocie udzielenia wotum zaufania. Powtórne głosowanie stanowi naruszenie zasad ne bis in idem iudicetur oraz res iudicata. Z art. 28aa ust. 9 u.s.g. wprost wynika, że w razie braku uzyskania bezwzględnej większości radnych za udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania, nie jest udzielane wotum zaufania i taka właśnie uchwała została w dniu 28 czerwca 2022 r. na sesji Rady Miejskiej w Chrzanowie podjęta. Nie ma obowiązku podejmowania jedynie uchwał udzielających wotum zaufania. Prawidłowe podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania kończy procedurę udzielania wotum, a wynik głosowania determinuje jego rezultat. Zaskarżona uchwała prowadzi do wypaczenia istoty głosowania nad wotum zaufania, ponieważ zmierza ona do ominięcia wymogów wynikających z art. 28aa ust. 9 u.s.g.
Stanowi to również naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego i działania organów władzy publicznej jedynie na podstawie i w granicach prawa, a wszelkie domniemanie kompetencji jest niedopuszczalne.
Nie można uznać za uzasadniające podjęcie zaskarżonej uchwały także argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. Wskazano, że uzasadnia jej podjęcie okoliczność, iż na sali obrad nie byli obecni wszyscy radni uczestniczący w tym dniu w sesji, skoro w czasie głosowania było kworum. Zaskarżona uchwała zawiera istotne uchybienie, które nie może być tolerowane w demokratycznym państwa prawnym.
W odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Burmistrza Chrzanowa wniesiono o jej oddalenie.
Przedstawiono przebieg postępowania wskazując, że w istocie to brak rozpoznania wniosku formalnego zgłoszonego w trakcie debaty nad raportem o stanie Gminy o zarządzenie przerwy w obradach uzasadniał powtórzenie głosowania. Stanowiło to naruszenie Statutu Gminy. Niepełny skład radnych Rady Miejskiej w trakcie głosowania nad uchwałą nr XLVI/469/2022 miał wpływ na jego wynik. Potwierdza to późniejsze głosowanie nad zaskarżoną uchwałą nr XLVI/478/2022, w której ponownie głosując wotum zaufania, Rada Miejska podjęła uchwałę udzielającą to wotum. W ocenie strony przeciwnej do strony skarżącej także w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie wotum zaufania dopuszczalne jest uchylenie tej uchwały i następnie podjęcie kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie, o ile uchwały te będą podejmowane na tej samej sesji rady gminy. Z żadnego przepisu nie wynika zakaz ponownego głosowania nad wotum zaufania, ani też zakaz uchylania uchwały odmawiającej udzielenia burmistrzowi wotum zaufania.
Wszystkie wymagania wynikające z art. 28aa u.s.g. zostały dochowane. Uchwałę podjęto po przeprowadzeniu debaty nad raportem i na tzw. sesji absolutoryjnej przed udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium oraz bezwzględną większością głosów. Nie ma przepisu, który zakazywałby zmiany już raz podjętej uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania. Ponadto jest praktyka powalająca radzie gminy na uchylanie podjętych wcześniej uchwał. Z art. 28aa u.s.g. nie wynika, aby uchwała w sprawie wotum zaufania musiała być podejmowana przed uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium.
Podkreślono również, że w pełni zasadnym był wniosek w sprawie zarządzenia przerwy przed głosowaniem nad podjęciem uchwały nr XLVI/469/2022, ponieważ na sali obrad nie było jednej radnej, a tym samym nie wszyscy radni braliby udział w głosowaniu.
W odpowiedzi na skargę wniesioną przez Radę Miejską w Chrzanowie wskazano, że uchwała nr XLVI/469/2022 została podjęta prawidłowo, a w istocie to wynik oceny zaistniałej sytuacji przez radcę prawnego skutkował tym, że ponownie został poddany wniosek o udzielenie wotum zaufania. Przewodniczący Rady Miejskiej oświadczył, że pozostawia ocenę legalnego działania do oceny Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie będące aktami prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie trafnie podniosła strona skarżąca zaistnienie przesłanki istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w Chrzanowie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że warunkiem skutecznego podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest udział w nim radnych w takiej licznie, która zapewnia tzw. kworum, czyli co najmniej połowy ustawowego składu rady (art. 14 ust. 1 u.s.g.). Tym samym okoliczność, w której radny w czasie sesji opuszcza salę obrad lub celowo nie uczestniczy w głosowaniu nad daną uchwałą nie stanowi wady proceduralnej, o ile w momencie rozpoczęcia głosowania jest zachowane ww. kworum. Nie można więc uznać za naruszenie procedury uchwałodawczej sytuację, w której radny uczestnicząc w debacie nad raportem o stanie danej gminy, opuszcza salę obrad przed rozpoczęciem głosowania nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania, o ile zachowane jest kworum.
Zgodnie z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, a raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Z tego przepisu wynika nie tylko to, że na jednej sesji rady gminy ma być podjęta uchwała zarówno w przedmiocie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, ale także i w przedmiocie absolutorium z wykonania budżetu danej gminy. Z treści wymienionego przepisu wprost wynika, jaka jest kolejność podejmowanych uchwał: najpierw uchwała w przedmiocie wotum zaufania, z następnie uchwała w przedmiocie udzielenia absolutorium.
Potwierdza to art. 28aa ust. 9 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Tym samym nie jest dopuszczalna sytuacja, w której najpierw miałaby miejsce dyskusja nad raportem o stanie gminy, następnie przegłosowano by uchwałę w przedmiocie absolutorium, a w dalszej kolejności dopiero głosowano by nad wotum zaufania. Powołany art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. wprost określa, że kolejność głosowań w przedmiocie uchwał dotyczących wotum zaufania i absolutorium powinna być następująca: najpierw dyskusja nad raportem o stanie gminy i po jej zakończeniu głosowanie nad wotum zaufania, następnie dyskusja nad oceną prawidłowości wykonania budżetu gminy i głosowanie nad absolutorium stanowiącym ocenę rady gminy co do wykonania tego budżetu.
Tym samym sytuacja, w której Rada Miejska w Chrzanowie po zakończeniu na sesji w dniu 28 czerwca 2022 r. dyskusji nad raportem o stanie Gminy Chrzanów za 2021 r. podjęła uchwałę w przedmiocie udzielenia wotum zaufania w ten sposób, że odmówiła jego udzielenia (uchwała nr XLVI/469/2022), a następnie podjęła kolejną uchwałę nr XLVI/471/2022 w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Chrzanowa absolutorium zamyka możliwość podejmowania uchwał w zakresie udzielonego lub nieudzielonego wotum zaufania za 2021 r.
Skoro ustawodawca w art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. określił kolejność podejmowania uchwał w przedmiocie wotum zaufania i absolutorium, to nie jest możliwe zmiana tej kolejności w ten sposób, że najpierw zostałaby podjęta uchwała w przedmiocie absolutorium a następnie uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Taki zaś wniosek wynikałby z podjęcia uchwały nr XLVI/478/2022 r., której przedmiotem było udzielenie wotum zaufania Burmistrzowi Chrzanowa za 2021 r.
Trafnie Wojewoda Małopolski podniósł zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Chrzanowie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a także art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP. Takie bowiem podjęcie uchwały nie znajdowało podstaw prawnych w tej sprawie, a w szczególności było niezgodne z art. 28aa ust. 4 w związku z ust. 9 u.s.g. Było to również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym wola demokratycznie wybranych radnych co do podjęcia i głosowania w określony sposób nad wotum zaufania została uznana za niebyłą właśnie poprzez zaskarżoną uchwałę. Żaden przepis nie zmusza radnych do głosowania w czasie sesji i nie stanowi żadnej wady proceduralnej głosowanie, w którym część radnych nie oddaje żadnego głosu, o ile jest zachowane ww. kworum. Trafnie podniósł więc Wojewoda, że w tej sprawie procedura uchwałodawcza obejmująca uchwałę nr XLVI/469/2022 nie została naruszona i trafnie takie stanowisko zajął również Przewodniczący Rady Miejskiej w Chrzanowie reprezentujący, zgodnie z § 48 ust. 1 Statutu Gminy Chrzanów, Radę na zewnątrz.
Zasadnym jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Przepis ten został naruszony w ten sposób, że rada gminy nie może podjąć wobec tego samego organu wykonawczego za ten sam rok dwóch sprzecznych ze sobą uchwał: jedną nr XLVI/469/2022 r. nieudzielającą wotum zaufania Burmistrzowi Chrzanowa za 2021 r. i drugą nr XLVI/478/2022 udzielającą wotum zaufania Burmistrzowi Chrzanowa za 2021 r.
Nie ma też w tej sprawie znaczenia powoływana okoliczność złożenia do protokołu obrad Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r. przez radnego Tomasza Brożka wniosku formalnego o zarządzenie 15-minutowej przerwy. Przedmiotem tej sprawy jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XLVI/478/2022, a nie uchwały nr XLVI/469/2022.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem art. 28aa ust. 4 w związku z ust. 9 u.s.g. W przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania i następnie uchwały w przedmiocie absolutorium, naruszyło ww. przepisy podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzące do ponownego rozstrzygania w przedmiocie wotum zaufania.
Mając przytoczone argumenty na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie uchwała ta stanowi akt prawa wewnętrznego, jednakże nie upłynął jeszcze okres jednego roku wynikający z art. 94 § 1 u.s.g., który uniemożliwiałby jej unieważnienie.