Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z dnia 30 listopada 2022 r. nr 3493/2022 (dalej zarządzenie) zatwierdził wyniki otwartego konkursu ofert, dotyczącego realizacji w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. zadania publicznego pn. "Prowadzenie punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego" w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Skargę na powyższe zarządzenie wniosło Stowarzyszenie "S." z siedzibą w N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności albo stwierdzenie jej bezskuteczności oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i podnosząc, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i z pokrzywdzeniem strony skarżącej oraz w sposób naruszający zasady dysponowania środkami publicznymi.
Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, i 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1327) zwanej dalej u.d.p.p.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W wyniku ww. konkursu przyznano dotację Fundacji [...] "C." siedzibą w K. w kwocie 1.024.320,00 zł i nie przyznano jej stronie skarżącej. Brak przyznania tej dotacji wynikał z bezpodstawnego odstąpienia przez komisję konkursową od oceny merytorycznej oferty złożonej przez stronę skarżącą.
W skardze podniesiono, że zaskarżone zarządzenie a także poprzedzające go czynności komisji konkursowej zostały dokonane z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, naruszeniem Regulaminu przeprowadzania otwartych konkursów ofert w Gminie Miejskiej Kraków w roku 2022, a także z naruszeniem treści ogłoszenia Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie otwartego konkursu ofert na realizację w formie powierzenia w roku 2023 zadania publicznego w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Strona skarżąca była jednym z dwóch podmiotów, których oferty spełniały wymagania formalne ww. konkursu. W piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. (SZ-05.524.1.11.3.1.2022) Prezydent Miasta Krakowa potwierdził, że oferta strony skarżącej spełniła wszystkie z wymaganych ośmiu kryteriów formalnych. Po pozytywnej ocenie formalnej, komisja konkursowa miała obowiązek przystąpienia do opiniowania ofert zgodnie z "Kartą oceny merytorycznej" stanowiącą załącznik nr 6 do ogłoszenia konkursowego. Komisja konkursowa z naruszeniem przepisów i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej odstąpiła od dokonania oceny merytorycznej oferty Stowarzyszenia z uwzględnieniem wszystkich pięciu kryteriów, przeprowadzając ocenę wyłącznie co do pierwszego kryterium ("Możliwość realizacji zadania publicznego przez oferenta") i przyznając w tym zakresie stronie skarżącej 6 punktów (na 8 możliwych). Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa przyczyną odstąpienia od dokonania merytorycznej oceny oferty strony skarżącej była negatywna opinia komisji konkursowej pod względem merytorycznym wykazania w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego wkładu rzeczowego m.in. w postaci opracowania i druku wizytówek, opracowania i produkcji materiałów promocyjno-edukacyjnych jako założenia sprzecznego z istotą wkładu rzeczowego.
Zdaniem organu wykazanie przez stronę skarżącą jako wkład rzeczowy działania o charakterze przyszłym nie stanowiło wystarczającego potwierdzenia, że na dzień składania oferty strony skarżącej określonym wkładem rzeczowym skutecznie podmiot ten dysponował. Stało się powodem odstąpienia od dalszej oceny merytorycznej złożonej oferty.
W ocenie strony skarżącej powyższe stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa jest bezzasadne już z samego faktu, że na wcześniejszym etapie oferta strony skarżącej została oceniona jako spełniająca warunki formalne. Na etapie dokonywania oceny merytorycznej organ mógł co najwyżej przyznać ofercie strony skarżącej niższą ilość punktów, nie mógł natomiast odstąpić zupełnie od dokonania jej oceny. Odstępując od dokonania merytorycznej oceny oferty strony skarżącej Prezydent Miasta Krakowa w sposób naruszający prawo uniemożliwił tej stronie (a także sądowi administracyjnemu) przeprowadzenia weryfikacji prawidłowości i legalności dokonanej oceny co do każdego z kryterium, jak również organ uniemożliwił zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wyboru podmiotu, któremu przyznano dotację na realizację zadania publicznego.
Organ swoim działaniem uniemożliwił przeprowadzenie weryfikacji legalności wydatkowania środków publicznych. Takiemu działaniu organu, dysponującemu środkami publicznymi, można zarzucić brak rzetelności i przejrzystości działania.
Strona skarżąca podniosła, że nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych twierdzenie, że wkład niefinansowy (osobowy i rzeczowy) nie mógł być wykazany w ofercie. Realizacja zadania publicznego w formie powierzenia wyklucza jedynie wnoszenie przez organizację wkładu własnego finansowego. To organizacja - na etapie składania oferty - decyduje czy i w jakim zakresie zadeklaruje określony wkład pozafinansowy. Prezydent Miasta Krakowa w treści ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację w formie powierzenia w roku 2023 zadania publicznego w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego dopuścił deklarowanie przez organizacje wkładu niefinansowego, co stwierdza ust. 14 pkt 5 "Trybu i kryteriów stosowanych przy wyborze oferty oraz termin dokonania wyboru ofert" ww. ogłoszenia, tj. iż ocena merytoryczna jest dokonywana w oparciu o kryteria zawierające m.in. "planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, wkład własny niefinansowy (w tym osobowy i rzeczowy)".
Złożona w konkursie oferta strony skarżącej odpowiadała zasadom konkursu, zakładając wniesienie planowanego wkładu niefinansowego: osobowego (zaplanowanych świadczeń wolontarystycznych do wykonania) oraz rzeczowego (posiadanych oraz planowanych zasobów, produktów lub usług podnoszących wartość realizacji zadania). Karta oceny formalnej, ogłoszenie o konkursie, a także karta oceny merytorycznej uwzględniały swobodną możliwość deklarowania wkładu niefinansowego osobowego i rzeczowego, zaś generator elektroniczny, w którym oferenci obowiązkowo wypełniali wniosek w otwartym konkursie ofert, dopuszczał i miał włączone do edycji pola związane zarówno z opisem i wartością wkładu osobowego, jak i rzeczowego. Powyższe zasady obowiązywały we wcześniejszych latach w postępowaniach konkursowych na powierzenie realizacji zadania publicznego.
Załącznik nr 6 do ogłoszenia konkursowego - "Karta oceny merytorycznej (przy powierzeniu)" przewidywała przyznanie przez komisję na etapie oceny merytorycznej od 0 do 3 punktów za "planowany wkład własny niefinansowy oferenta, w tym osobowy i rzeczowy, liczony w stosunku do kwoty wnioskowanej dotacji". Żaden przepis prawa nie stanowi, że wkład niefinansowy organizacji (osobowy i rzeczowy) to wyłącznie posiadane zasoby, których organizacja jest dysponentem w momencie składania oferty. Potwierdza to art. 15 ust. 1 pkt 5 u.d.p.p., zgodnie z którym przy rozpatrywaniu ofert komisja konkursowa uwzględnia planowany przez organizację pozarządową wkład rzeczowy i osobowy.
W ocenie strony skarżącej uznanie przez komisję konkursową, iż wkład rzeczowy ogranicza się wyłącznie do zasobów materialnych i rzeczowych, których oferent jest dysponentem w momencie składania oferty - również jest założeniem niezgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym i powszechną praktyką konkursową, bowiem wkład niefinansowy rzeczowy mogą stanowić również usługi świadczone nieodpłatnie na rzecz organizacji przez inny podmiot, które będą pozyskane (są planowane) w ramach realizacji zadania publicznego. Analogiczna zasada dotyczy wkładu osobowego - to planowane świadczenia, które zostaną zrealizowane w przyszłości, na podstawie planowanych do pozyskania wolontariuszy, a następnie zawartych porozumień. Żaden przepis prawa, ani ogłoszenia o konkursie nie stanowiło, iż organizacja może wykazać w postępowaniu konkursowym tylko taki wkład własny niefinansowy do którego ma wyłączny tytuł prawny lub jest w jego posiadaniu już na etapie składania oferty.
Odstąpienie przez komisję konkursową od dokonania merytorycznej oceny oferty strony skarżącej pomimo spełnienia przez ofertę wymogów formalnych, należy ocenić jako zaniechanie lub bezczynność tej komisji, a z całą pewnością było to działanie bezprawne, gdyż brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do odstąpienia od przeprowadzenia oceny merytorycznej, skoro z § 2 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia wynika, że oferta strony skarżącej spełniła wszystkie wymogi formalne.
Tym samym komisja konkursowa miała obowiązek dokonania oceny merytorycznej oferty strony skarżącej z uwzględnieniem wszystkich pięciu kryteriów, co umożliwiłoby weryfikację, czy wybór beneficjenta dotacji został dokonany przez organ zgodnie z prawem. Ewentualne zastrzeżenia co do oferty strony skarżącej powinny znaleźć swój wyraz w dokonanej całościowej ocenie merytorycznej. Brak było jakiejkolwiek podstawy do odstąpienia od przeprowadzania takiej oceny.
Odstąpienie przez komisję konkursową od dokonania pełnej oceny merytorycznej oferty strony skarżącej nie znajdowało podstawy prawnej, również zaskarżone zarządzenie organu zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż prowadzi ono do "zatwierdzenia" wyników konkursu przeprowadzonego z rażącym naruszeniem prawa.
Przy rozpatrywaniu ofert w ramach otwartego konkursu, organ kierując się kryteriami wskazanymi w art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, i 6 u.d.p.p. powinien dokonać oceny w sposób rzetelny. Arbitralność i dowolność działania organu wykluczającego ofertę strony skarżącej bez wyraźnej podstawy prawnej od dokonania jej merytorycznej oceny jest rażąca i prowadzi do naruszenia fundamentalnych zasad działania administracji, w tym w szczególności zasady legalizmu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie konkursowe zostało zainicjowane zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 3122/2022 z 28 października 2022 r. w sprawie ogłoszenia i przeprowadzenia otwartego konkursu ofert na realizację w roku 2023 w formie powierzenia zadań publicznych w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego pn. "Prowadzenie punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego" oraz naboru na członków komisji konkursowej ogłoszony ostał otwarty konkurs ofert.
W terminie wskazanym w ogłoszeniu konkursowym wpłynęły trzy oferty. Po dokonaniu oceny formalnej dwie oferty spełniające kryteria formalne zostały poddane ocenie merytorycznej, w tym oferta strony skarżącej.
Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta Krakowa dokonał wyboru oferty na podstawie której realizowane w 2023 r. jest zadanie publiczne polegające na prowadzeniu punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert zostały określone w załączniku nr 1 do Programu Współpracy Gminy Miejskiej Kraków na rok 2022 z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przyjętego uchwałą nr LXXI 1/2047/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2021 r. nie uniemożliwiają niezależnej komisji konkursowej odstąpienia od dalszej oceny oferty na żadnym z etapów oceny merytorycznej, tym bardziej w sytuacji gdy wiadomym jest, że oferta nie spełnia wymagań merytorycznych.
Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuciła, że komisja konkursowa odstąpiła od oceny merytorycznej jego oferty, przeprowadzając wyłącznie ocenę co do pierwszego kryterium tj. "Możliwość realizacji zadania publicznego przez oferenta".
Strona skarżąca pominęła fakt dokonania oceny oferty na podstawie drugiego kryterium tj. "Kalkulacja kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania publicznego", gdzie komisja nie przyznała ofercie żadnego punktu. Dopiero wówczas odstąpiła od dalszej oceny oferty, która stała się bezprzedmiotowa i w ocenie komisji konkursowej nie spełniła wymogu merytorycznego. Została bowiem złożona na wsparcie realizacji zadania publicznego, a nie na jego powierzenie. Z samej istoty nie spełniała zatem warunków ogłoszenia konkursowego.
Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że wycena usług, które dopiero mają nastąpić stanowi wkład rzeczowy tym bardziej, że w dacie posiedzenia komisji konkursowej wkład ten nie istnieje, a ponadto stanowi on de facto deklarowany wkład finansowy własny, gdyż bezspornie wiąże się z wydatkowaniem środków finansowych.
Art. 14 ust. 1 pkt 5 u.d.p.p. wśród wymogów, które spełniać musi oferta wskazuje na "informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych", artykuł ten mówi o "posiadanych zasobach", a nie o rzeczach przyszłych lub usługach, którymi oferent w dacie składania oferty nie dysponuje.
Wkład rzeczowy stanowić mogą rzeczy tj. lokal, sprzęt, przedmioty czy materiały a także np. prawa autorskie, którymi organizacja dysponuje i które zamierza wykorzystać w realizacji zadania publicznego, a nie czynności, usługi lub rzeczy, których oferent na dzień składania oferty nie jest dysponentem.
Niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż dopuszczalne jest planowanie wkładu niefinansowego polegającego na przewidywaniu usług świadczonych przez inny podmiot na rzecz oferenta, które będą pozyskane w ramach realizacji zadania publicznego. Załącznik do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Do Spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, zawiera wzór oferty w sekcji 111. Opis zadania poz. 4 Plan i harmonogram działań na rok... zawiera kolumnę pn. Zakres działania realizowany przez podmiot niebędący stroną umowy. Ponad wszelką wątpliwość ustawodawca przewidział możliwość działania innego podmiotu przy realizacji zadania ale te działania w składanej ofercie strona skarżąca winna była wskazać, natomiast ta kolumna w każdym wierszu zawiera słowa "Nie dotyczy".
Do oferty strony skarżącej nie dołączono żadnego porozumienia o współpracy potwierdzającego fakt wykonania tych usług bezpłatnie, co wskazuje jednoznacznie na konieczność ich sfinansowania przez stronę skarżącą. Zgodnie z Kartą oceny merytorycznej (kryterium 3a) - Proponowana jakość wykonania zadania publicznego - przy ocenie oferty będą brane pod uwagę m.in.: udokumentowana deklaracja współpracy z innymi podmiotami przy realizacji zadania w celu zwiększenia skuteczności i efektowności realizacji zadania mająca odniesienie w planowanych w harmonogramie działaniach. Składając ofertę strona skarżąca wiedziała, iż przy ocenie oferty, w przypadku współpracy z innym podmiotem, wymagane są deklaracje o współpracy, a takich strona skarżąca nie załączyła.
W sytuacji, gdy ogłoszenie otwartego konkursu dotyczyło naboru ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego, nie może zaistnieć sytuacja, w której przyjęta oferta narzucać będzie zawarcie umowy na wsparcie realizacji zadania publicznego. Takiej formy zmiany trybu zlecenia realizacji zadania ustawodawca nie przewidział, a strona skarżąca wskazując w kosztorysie wydatkowanie środków finansowych na zakup usługi czyni złożona przez siebie ofertę oferta w której wskazany jest wkład finansowy własny. De facto powoduje to, że jest to oferta na wsparcie realizacji zadania publicznego i nie może być taktowana inaczej z powodu zmiany nazewnictwa przez stronę skarżącą.
Złożona oferta zawierająca przewidywaną do realizacji usługę przez inny podmiot uniemożliwiłaby zawarcie umowy. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.d.p.p. zadanie publiczne nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy, o której mowa w ust. 1, chyba że umowa ta zezwala na wykonanie określonej części zadania przez taki podmiot co wskazuje, że w dacie składania oferty określać ona musi sposób realizacji zadania w sposób pewny, a nie przewidywać, że dane działanie wykona ktoś inny, ale jeszcze niepozyskany dla realizacji zadania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej rzeczą nie jest usługa mająca wystąpić w przyszłości.
Tym samym odstąpienie od dalszej oceny merytorycznej oferty po stwierdzeniu przez komisję konkursową, że oferta jest niezgodna z ogłoszeniem konkursowym było zasadne i w żaden sposób nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Dalsza ocena byłaby niecelowa, gdyż oferta nie była ofertą na powierzenie realizacji zadania, tylko na wsparcie realizacji zadania. Bezpodstawne jest twierdzenie strony skarżącej, jakoby Prezydent Miasta Krakowa twierdził, iż w ofercie nie mógł być wykazany wkład niefinansowy strony skarżącej, bowiem z mocy prawa podlega on ocenie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 5 u.d.p.p. organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków.
Zgodnie z ogłoszeniem konkursowym "ZASADY PRZYZNAWANIA DOTACJI" - ust. 7 w przypadku wykazywania w ofercie wkładu osobowego, oferent jest zobligowany do oszacowania wartości (w zł) działań w ramach wkładu osobowego wskazanego w kosztach realizacji zadania poprzez uzupełnienie sekcji VI oferty poz. 3 - "Inne działania, które mogą mieć znaczenie przy ocenie oferty, w tym odnoszące się do kalkulacji przewidywanych kosztów oraz oświadczeń zawartych w sekcji VII".
Organ nie wymagał wkładu rzeczowego co nie oznacza, że nie mógł być wskazany w ofercie. Strona skarżąca wykazała natomiast w ofercie wkład niefinansowy osobowy, tym samym jej twierdzenie jest sprzeczne samo w sobie, gdyż zgodnie z ogłoszeniem konkursowym "Warunki realizacji zadania publicznego ust. 20", oferent przedstawił dodatkowo porozumienia o wolontariacie. Zaznaczyć również należy, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (Dz. U. z 2018 r. póz. 2492 z późn. zm.) wskazuje na obowiązek wyposażenie lokalu przez organ.
Argument strony skarżącej o analogicznym traktowaniu wkładu rzeczowego i osobowego jest chybiony. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie wkładu własnego niefinansowego na osobowy i rzeczowy ze względu na istniejące pomiędzy nimi różnice. O ile wkład rzeczowy winien istnieć i być w posiadaniu oferenta/ przysługiwać oferentowi w dacie składania oferty, o tyle wkład osobowy to praca, która będzie świadczona.
Powoływanie się przez stronę skarżącą na generator elektroniczny ofert jest bez znaczenia, gdyż to oferent składając ofertę wypełnia ją w sposób właściwy. Elektroniczny generator jest narzędziem, które służy nie tylko składaniu ofert w trybie powierzenia ale i wsparcia co oznacza, że żadne funkcjonalności umożliwiające wprowadzenie oferty nie są blokowane przy ogłoszeniu konkursu na powierzenie realizacji zadania publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie będące aktami prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Stosownie zaś do treści art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego stopnia naruszenia prawa w zaskarżonym zarządzeniu, które uzasadniałoby jego unieważnienie.
Podstawowym zagadnieniem będącym istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie sposobu współpracy Prezydenta Miasta Krakowa z organizacjami pozarządowymi w zakresie objętym zarządzeniem ww. organu z dnia 28 października 2022 r. nr 3122/2022 w sprawie ogłoszenia i przeprowadzenia otwartego konkursu ofert na realizację w roku 2023 w formie powierzenia zadań publicznych w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa lub udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p.p. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi, a współpraca ta odbywa się w szczególności w formie zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie. Zlecanie to nie ma charakteru jednolitego. Stosownie do art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.p. może ono mieć formę powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspierania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji jedynie w zakresie dofinansowania ich realizacji.
Zakwalifikowanie przez organ oferty strony skarżącej jako oferty złożonej na wspierane wykonywania zadania publicznego, a nie powierzenie jego wykonywania stanowiło podstawę do odstąpienia od dalszej oceny oferty Stowarzyszenia i tym samym pominięcia jej na dalszych etapach oceny.
Nie budzi wątpliwości, że powierzenie wykonywania zadania publicznego i wspierane wykonywania zadania publicznego nie są synonimami. Powierzenie wykonywania zadania publicznego jest związane z przekazaniem finansowania na realizację danego zadania, natomiast wspieranie wykonywania zadania publicznego łączy się z przekazaniem dofinansowania, a więc części finansowania na realizację takiego zadania. Wynika to z wykładni art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.p. i tak również definiowane jest w doktrynie (por. J. Blicharz, Komentarz do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, [w:] Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, LEX 2012, komentarz do art. 5; N. Kowal, Komentarz do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, [w:] Tworzenie i rejestracja organizacji pożytku publicznego. Komentarz, Kraków 2005, teza nr 6 do art. 5).
Oba tryby są rozłączne na co wskazuje dodatkowo art. 16 ust. 1 u.d.p.p., zgodnie z którym organizacje pozarządowe przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie zawieranej albo w zakresie wsparcia realizacji zadania publicznego albo w zakresie powierzenia realizacji zadania publicznego.
Tym samym skoro w tej sprawie Prezydent Miasta Krakowa ogłosił konkurs na powierzenie wykonywania zadania publicznego, to złożenie oferty na wspieranie wykonywania takiego zadania, a nie jego powierzenie stanowiło taką wadę, która uzasadniała pominięcie takiej oferty w dalszym trybie postępowania konkursowego.
Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że okoliczność zakwalifikowania jej oferty jako złożonej w trybie wspierania wykonywania zadania, a nie powierzenia mogło być ocenione jedynie na etapie formalnej kontroli ofert. Wprawdzie złożenie oferty na wspieranie wykonywania zadania zamiast powierzenia wykonywania zadania stanowi wadę formalną, która powinna być dostrzeżona na pierwszym etapie kontroli złożonych ofert, jednakże dostrzeżenie tego istotnego uchybienia dopiero na początkowym etapie oceny merytorycznej ofert nie stanowi istotniejszej wady w tej sprawie. Komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia konkursu miała obowiązek na każdym etapie swojej pracy oceny zgodności z prawem złożonych ofert. Okoliczność, że ocenę tą podzielono na formalną i merytoryczną nie wyłączyła prawa tejże komisji do odmowy dalszego rozpatrywania oferty, jeżeli wada formalna zostałaby ujawniona dopiero na początkowym etapie jej merytorycznej oceny.
Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca złożyła ofertę na realizację zadania formalnie w trybie powierzenia i dopiero analiza kwestii merytorycznych (kosztorysu) naprowadziła komisję konkursową, a następnie Prezydenta Miasta Krakowa do uznania, że w istocie jest to oferta na wspieranie wykonywania zadania, a nie jego powierzenie.
Jak wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2022 r. nr 3493/2022, oferta Stowarzyszenia została pominięta w dalszej ocenie po analizie kryterium nr 2 zawierającego kosztorys oferty. Wskazano bowiem, że w związku z ujęciem wkładu rzeczowego w kosztorysie zadania odstąpiono od dalszej oceny merytorycznej. Jest to dość skrótowe uzasadnienie pominięcia oferty strony skarżącej, aczkolwiek wskazujące na jej podstawową wadę w tym konkursie, jakim było takie sporządzenie oferty, w której w zakresie jej kosztorysu wskazano na własne współfinansowanie zadania publicznego objętego konkursem.
Tym samym zamiast sytuacji, w której finansowanie zleconego organizacji pozarządowej zadania publicznego odbywa się jedynie ze środków publicznych (poprzez finansowanie tego zadania), złożona oferta strony skarżącej obejmowała dofinansowanie tego zadania przez tę organizację. Oznacza to, że była to oferta nie na powierzenie zadania publicznego do wykonywania, ale na wspieranie zadania publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie analizując treść kosztorysu oferty strony skarżącej potwierdza, że istotnie zawiera ona współfinansowanie zadania publicznego przez to Stowarzyszenie.
Jak wynika z § 2 zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 października 2022 r. nr 3122/2022 planowana wysokość środków publicznych na realizację zadania publicznego objętego tym zarządzeniem wynosiła 1 024 320 zł, w tym na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego było przeznaczone 960 960 zł (z której na prowadzenie jednego punktu nieodpłatnego poradnictwa prawnego lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego – 60 060 zł) oraz na edukację prawną 63 360 zł (z której na każdy punkt tej edukacji – 3960 zł).
Analiza kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego objętej ofertą strony skarżącej (pkt V. oferty strony skarżącej "Kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego") wskazuje, że w szczególności w zakresie realizacji ww. zadania publicznego obejmującego edukację prawną zadanie to częściowo miało być finansowane ze środków publicznych, a częściowo ze środków własnych Stowarzyszenia. Realizacja tego zadania polega w praktyce na świadczeniu usługi na rzecz osób uprawnionych (edukowanie prawne i udzielanie porad prawnych).
Tym samym skalkulowanie w ofercie usług w zakresie realizacji edukacji prawnej finansowanych częściowo z dotacji publicznej (gminnej), a częściowo ze środków własnych (pkt V oferty zawierający kosztorys kalkulacji finansowej – np. pozycja 1.4.1. w związku z pozycją 1.4; pozycja 1.5.1. w związku z pozycją 1.5; pozycja 1.11.1. w związku z pozycją 1.11; pozycja 1.13.1. w związku z pozycją 1.13; pozycja 1.15.1. w związku z pozycją 1.15; pozycja 1.18.1. w związku z pozycją 1.18; pozycja 1.19.1. w związku z pozycją 1.19) wskazują, że wykonywanie tego zadania miało być częściowo finansowane przez stronę skarżącą.
Trafnie podnosi Prezydent Miasta Krakowa, że nazwanie usługi zapisanej w ofercie strony skarżącej wkładem rzeczowym nie oznacza, że nie jest to usługa i nie stanowi realizacji zadania publicznego polegającego na świadczeniu usługi udzielania edukacji prawnej. Można stwierdzić, że strona skarżąca celowo posługiwała się w istocie zamiennie pojęciem "wkład rzeczowy" i "usługa" tylko po to, aby to, co sama chciała wnieść do realizacji zadania, nie obejmowało jego wykonywania. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej wykazane usługi skierowanej wprost na realizację zadania publicznego stanowi wkład finansowy danego podmiotu, a nie wkład pozafinansowy. W kalkulacji kosztów realizacji zadania skarżące Stowarzyszenie wyceniło zarówno usługi finansowane z dotacji (środków publicznych), jak i usługi finansowane z własnych środków. Potwierdza to stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że w istocie nazwanie przez stronę skarżącą pewnych wydatków jako wkładu rzeczowego miało na celu uniknięcie jego zakwalifikowania jako usługi, a tym samym własnego wkładu finansowego finansującego część realizacji zadania publicznego z własnych środków Stowarzyszenia.
Tym samym wbrew stanowisko strony skarżącej zawartemu w skardze, Prezydent Miasta Krakowa oceniając ofertę tej strony nie naruszył pkt 14 ppkt 5 ogłoszenia o konkursie ponieważ prawidłowo zakwalifikował jako własny wkład finansowy te usługi obejmujące wykonywane zadania publicznego, za które miało zapłacić Stowarzyszenie z własnych środków.
Nie ma też znaczenia posłużenie się przez Prezydenta Miasta Krakowa na wstępnym etapie konkursu programem komputerowym generującym samą treść wniosku. Z akt sprawy wynika, w tym także z uzasadnienia zawartego w odpowiedzi na skargę, że ten sam program generujący wnioski (oferty) jest stosowany zarówno w konkursach na powierzanie zadania publicznego do wykonywania, jak i wspieranie jego wykonywania.
Nie został również naruszony w tej sprawie art. 15 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 u.d.p.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.d.p.p. organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową. W tej sprawie Prezydent Miasta Krakowa ocenił możliwość realizacji zadania publicznego objętego zarządzeniem nr 3122/2022 i w ramach tej oceny nie naruszył prawa stwierdzając, że skoro strona skarżącą złożyła ofertę na wspierane zadana publicznego, a nie na powierzenie tego zadania, to pominie tę ofertę w dalszej ocenie.
Nie został naruszony art. 15 ust. 1 pkt 2 u.d.p.p. zgodnie z którym organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania. Kalkulacja kosztów wykonywania zadania była przeprowadzona w tej sprawie i właśnie z tej kalkulacji wynikało, że nazywając niektóre czynności mianem wkładu rzeczowego, w istocie strona skarżącą chciała zastąpić wkład rzeczowy usługami przez siebie finansowanymi i wprost skierowanymi na realizację zadania publicznego. To także potwierdza, że strona skarżącą złożyła ofertę na wspierane zadana publicznego, a nie na powierzenie tego zadania do wykonywania.
Nie został naruszony art. 15 ust. 1 pkt 3 u.d.p.p. stosownie do którego organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa będzie realizować zadanie publiczne. Brak naruszenia tego przepisu wynika z tego, że wobec oferty strony skarżącej nie nastąpiła ocena jakości wykonywania zadania, ponieważ wcześniej już komisja konkursowa stwierdziła złożenie oferty niezgodnej z ogłoszeniem nie na powierzenie jego wykonywania, ale na wspieranie zadania publicznego.
W oczywisty sposób nie jest zasadnym stanowisko strony skarżącej, jakoby nastąpiło naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 4 u.d.p.p. stosownie do którego organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, ma obowiązek uwzględnienia planowanego przez organizację pozarządową udziału środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego. Przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy konkurs na wykonywanie zadania publicznego dotyczy wspierania tego zdania, a nie jego powierzenia jak to miało miejsce w tej sprawie.
Ponadto nie może odnieść skutku i ten zarzut strony skarżącej, jakoby w tej sprawie Prezydent Miasta Krakowa naruszył art. 15 ust. 1 pkt 5 u.d.p.p. Zgodnie z tym przepisem przy rozpatrywaniu ofert uwzględnia się planowany przez organizację pozarządową wkład rzeczowy i osobowy, a w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków. Jak to zostało już wyjaśnione oferta strony skarżącej pozornie zawierała wkład rzeczowy (tak bowiem zostały w punkcie V oferty opisane usługi), a w istocie był to własny wkład finansowy przeznaczony na sfinansowanie części usług nakierowanych na wykonywanie zadania publicznego.
Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 pkt 6 u.d.p.p., stosownie do którego organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej, która w latach poprzednich realizowała zlecone zadania publiczne biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków. Wskazania wynikające z tego przepisu znalazły się w punkcie 14 ppkcie 6 ogłoszenia Prezydenta Miasta Krakowa o otwartym konkursie ofert. W kryteriach oceny merytorycznej ofert konkursu ogłoszonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 października 2022 r. nr 3122/2022 ww. przepis znalazł się w punkcie piątym. Oferta strony skarżącej nie została oceniona pod względem spełnienia przesłanek wynikających z tego punktu, ponieważ trafnie została uznana za niespełniająca podstawowej cechy, jakim było złożenie jej w konkursie na powierzenie zadania publicznego do wykonywania, a nie wsparcie zadania publicznego. Przesłanka opisana w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.d.p.p. byłaby oceniana w dalszej kolejności, gdyby oferta strony skarżącej była ofertą na powierzenie, a nie wspieranie zadania publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pomija swoją oceną samą zasadność lub celowość przekazywania zadania objętego tą sprawą organizacjom pozarządowym do wykonywania w drodze powierzenia, a nie wspierania. Jest to bowiem zakres uprawnień organów samorządu, realizujących zasadę samodzielności w ramach której same organy mają możliwość wyboru sposobu przekazana danego zadania podmiotom zewnętrznym do wykonywania. Wybór trybu powierzenia zadania publicznego był w pełni dopuszczalny i nie naruszał zasady legalności stanowiącej jedyne kryterium sądowej kontroli w tej sprawie.
Z tych wszystkich względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzenie to obligowało Sąd do jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W przypadku oddalenia skargi Sąd nie ma podstaw do zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, ani też na rzecz strony przeciwnej, która na podstawie art. 199 P.p.s.a. sama ponosi koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie.