Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 października 2023 r., znak: SKO.ŚR/4111/939/2023, działając na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 390), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji nr OPS.DŚR.ŚR.4802.06.526.2023.ŚP.OD.EW Burmistrza Andrychowa z dnia 26 lipca 2023 r. orzekającej o odmowie przyznania I. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. P. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją nr OPS.DŚR.ŚR.4802.06.526.2023.ŚP.OD.EW z dnia 26 lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 390 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) – Burmistrz Andrychowa odmówił przyznania I. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. P. ze względu na brak możliwości ustalenia, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki wnioskodawczyni (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Działając na skutek odwołania I. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 października 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), lecz niezależnie od tego uznał kierunek rozstrzygnięcia za prawidłowy. W wywiadzie środowiskowym z dnia 14 lipca 2023 r. ujęto, że wnioskodawczyni wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze i higieniczne: przygotowuje i podaje posiłki, organizuje wszystkie wizyty lekarskie itp. Matka wnioskodawczyni jest osobą schorowaną, nie porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania, używa pampersów, korzysta z krzesełka toaletowego sanitarnego, ma znaczny niedosłuch i jest niewidoma na jedno oko. Wnioskodawczyni wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego: pomoc w ubieraniu, rozbieranie, czynności higieniczne oraz toaletowe, przygotowuje posiłki, podaje leki według zaleceń lekarza, umawia wizyty lekarskie, w razie potrzeby załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, sprząta, pierze i prasuje (wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu).
Ustalono, że osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu z matką wnioskodawczyni są jeszcze siostra A. (zam. C., opiekuje się synem ze znacznym stopniem niepełnosprawności) i brat M. (zam. I., pracuje), a mąż wnioskodawczyni włącza się w opiekę po godzinach pracy (w domu jest o późnych porach). Z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia, gdyż stan zdrowia matki uległ pogorszeniu i dotychczasowa sprawowana przez nią opieka była niewystarczająca. Wnioskodawczyni jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wadowicach z prawem do zasiłku od 26 czerwca 2023 r. do nadal.
W ocenie organu odwoławczego, który nie neguje schorzeń i niepełnosprawności matki wnioskodawczyni, a także tego, że powinna mieć ona stałą opiekę i pomoc, w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki. Należy bowiem uwzględnić to, że osoba wymagająca opieki ma 3 dzieci, na których w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacji w stosunku do matki, a tym samym nie można przyjąć, że wnioskodawczyni stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, i należy uznać, że wnioskodawczyni nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego (opieka trwała).
W ocenie organu odwoławczego zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej jest do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby na pół etatu. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę odpowiednich środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie. Tymczasem wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych obiektywnych okoliczności uniemożlwiających włączenie się pozostałych dzieci w opiekę nad matką (wykonywanie pracy zawodowej, stan zdrowia).
Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. I. K. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca wniosła o: (i) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji; (ii) przeprowadzenie dowodu z protokołu z wizyty w środowisku, udzielenia informacji, udzielenia porady OPS w Andrychowie oraz wniosku skarżącej o podjęcie interwencji w poprzednim miejscu zamieszkania jej matki (na okoliczność: konieczności rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, obojętności pozostałych dzieci na los matki; skrajnego zaniedbania matki skarżącej przed zamieszkaniem u skarżącej) i zwrócenie się do OPS w Andrychowie o akta tej sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym zinterpretowaniu jej wyjaśnień, opinii z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i innych dowodów w sprawie w zakresie podania przyczyn niepodejmowania przez nią zatrudnienia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że brak aktywności zawodowej nie pozostaje bezpośrednio w związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania stałej opieki, prowadząc do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania orzeczenia, a mający istotny wpływ na jego treść polegający na nieprawidłowym ustaleniu, że skarżąca w celu sprawowania opieki nad matką nie jest zmuszona do rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy skarżąca z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną nie mogła kontynuować zatrudnienia w jakiejkolwiek formie i wymiarze czasu pracy, gdyż matka skarżącej wymaga stałej, nieprzerwanej opieki a pozostali zstępni niepełnosprawnej nie poczuwali się zarówno do osobistej opieki nad nią, jak i pieniężnego obowiązku alimentacyjnego wobec matki, co finalnie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan zdrowia jej matki pogorszył się (aktualnie jest osobą leżącą, pampersowaną, wymagającą systematycznego codziennego podawania leków). Jej matka do 21 czerwca 2023 r. mieszkała sama w I. przy ul. G. [...] w domu, który podarowała synowi, a który był ogrzewany małym piecem żeliwnym, a zamiast łazienki i toalety miał prowizoryczną drewnianą wygódkę w ogrodzie. Żyła tam w skrajnym ubóstwie i zaniedbaniu, przez długie miesiące nie korzystała z kąpieli, a w pomieszczeniu panowała niewiele wyższa temperatura niż na zewnątrz. Skarżąca była przeciwna oddaniu matki do zakładu opiekuńczo-leczniczego, a jej rodzeństwo nie zamierzało zapewnić matce opieki w swoich domach, toteż skarżąca zabrała matkę do swojej kawalerki przebudowanej na dwa odrębne pokoje. Matka skarżącej cierpi na schizofrenię i jako osoba ze schorzeniami neurologicznymi jest nadaktywna w nocy, kiedy to wymaga zwiększonej troski z powodu ataków paniki wywołanych obrazami, które ją nawiedzają.
Takiej opieki nie da się łączyć z jakimkolwiek zatrudnieniem, a skarżąca nie może liczyć na finansową lub osobistą pomoc rodzeństwa. Skarżąca utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych, a rodzeństwo zamiast łożyć na matkę domaga się od skarżącej podziału matczynej emerytury (2200 zł).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 20 lutego 2024 r. skarżąca nadesłała odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że jej matka zmarła w dniu 10 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedyną przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego co do tego, że w świetle zebranego materiału dowodowego można stwierdzić brak związku przyczynowego między rezygnacją z pracy przez skarżącą a opieką sprawowaną nad matką. Ustalenia w tym zakresie, zdaniem Sądu, zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w tym kontekście jako nie do końca trafna jawi się także przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że z zabranego materiału dowodowego wynika wyraźna korelacja, także temporalna, między pogorszeniem się stanu zdrowia J. P. a rezygnacją z pracy przez jej córkę – skarżącą I. K. Znajdujące się w aktach dokumenty, które obrazują historię aktywności zawodowej skarżącej, jednoznacznie świadczą o tym, że skarżąca ma obiektywną możliwość pracy i z pracy tej zrezygnowała w czerwcu 2023 roku właśnie po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką.
Gdy chodzi o zakres czynności opiekuńczych, to generalnie zgodzić się należy z organem odwoławczym co do tego, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza ani nie znosi powinności badania – w kontekście przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki – jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Hipotetycznie rzecz ujmując, zanegowanie wspomnianego związku może się zasadzać w szczególności na wykazaniu, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie sprawuje opieki nad osobą niepełnosprawną należycie albo sprawuje tę opiekę tylko częściowo, tj. wespół z innymi osobami. Jednak poczynione w niniejszej sprawie ustalenia na to nie wskazują.
Twierdzenie organu odwoławczego, jakoby zakres i rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką był do pogodzenia z zatrudnieniem – nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym; twierdzenie to nie zostało też poparte szerszą argumentacją (poza wskazaniem na istnienie innych osób zobowiązanych dla alimentacji względem J. P. – o czym mowa niżej).
Co do zasady rację ma organ odwoławczy, gdy przyjmuje, że istnienie innych osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji względem osoby wymagającej opieki powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej jednak okoliczność ta nie w każdym przypadku musi samoistnie przesądzać o rozstrzygnięciu negatywnym. Podlega ona ocenie przez pryzmat ogółu okoliczności danej sprawy; ściśle biorąc, jest nie tyle autonomiczną przesłanką negatywną, ile elementem, który wpływa ocenę związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia wnioskodawcy a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną.
Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca podejmowała działania w celu skłonienia rodzeństwa (przede wszystkim brata, ponieważ siostra opiekuje się synem ze znacznym stopniem niepełnosprawności) do współdziałania w opiece nad matką, jednak okazały się one bezskuteczne. Co więcej, wedle twierdzeń skarżącej, to właśnie zaniedbania rodzeństwa zmusiły ją do całkowitej rezygnacji z pracy i zabrania matki do własnego mieszkania. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania, w odnośnym okresie, tj. w okresie od rezygnacji z pracy i złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do śmierci matki w dniu 10 listopada 2023 r. – skarżąca nie uzyskała realnego wsparcia w opiece nad matką ani też nie mogła tego wsparcia skutecznie wyegzekwować. W tych szczególnych okolicznościach istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, zdaniem Sądu, nie mogło stanowić samoistnej przesłanki do wydania decyzji odmownej.
Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ rozważy – w oparciu o zebrany dotychczas względnie, jeżeli uzna to za potrzebne, uzupełniony materiał dowodowy – kwestię spełniania przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie poprzedzającym śmierć matki, z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, przyjmując w szczególności, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.