Uzasadnienie
Burmistrza decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekł o przyznaniu M. C. świadczenia w formie: 1) zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat, przyznanego na M. C., w kwocie 95,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., 2) zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat, przyznanego na A. C., w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022, przyznanego na A. C., w kwocie 100,00 zł jednorazowo, we wrześniu 2021 r.; oraz o odmowie świadczenia w formie: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego, udzielonego na córkę M. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca spełnia warunki do otrzymania świadczeń rodzinnych, ponieważ dochód rodziny wyniósł 1.796,68 zł miesięcznie, co daje w przeliczeniu na osobę 449,17 zł i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 674,00 zł. Z kolei argumentując odmowę przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, organ wyjaśnił, że sprawowanie opieki nad dzieckiem przez męża w trakcie pracy skarżącej wyklucza sprawowanie osobistej przez nią opieki nad dzieckiem.
Zdaniem organu, charakter pracy skarżącej, którą podjęła i wykonuje będąc na urlopie wychowawczym, uniemożliwia jej sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Jest to negatywna przesłanka ustawowa, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu M. C. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie sprawuje opieki nad dzieckiem podczas wykonywania pracy w wymiarze 2 godzin dziennie (w godzinach wieczornych od 18.00 do 20.00). Jak wyjaśniła, jej mąż jest zatrudniony i wykonuje pracę w godzinach od 8.00 do 16.00 i to on w czasie jej nieobecności sprawuje opiekę nad dzieckiem. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że jej mąż nie jest pozbawiony praw rodzicielskich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca, jest mężatką, ma 34 lata i wraz z mężem – R. C., lat 42 i dwójką małoletnich dzieci, tj. A. C. (lat 9) i M. C. (lat 2) prowadzi wspólne 4-osobowe gospodarstwo domowe. Od 2 listopada 2005 r. jest zatrudniona w STUDIO [...] B. W., zaś od 1 listopada 2019 r. został udzielony jej urlop wychowawczy na córkę M. C. Od 1 listopada 2019 r. podjęła dodatkowo zatrudnienie na 1/4 etatu w Studio [...], ale praca ta, zdaniem organu, nie koliduje z opieką nad dzieckiem, ponieważ trwa 2 godziny dziennie i wykonywana jest w godzinach od 18.00 do 20.00. W tym czasie dziecko jest pod opieką męża, który pracuje do godz. 16.00. Pracodawca udzielił skarżącej urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2021 r.
Kolegium wyjaśniło następnie, że organ I instancji w części uwzględnił wniosek skarżącej i przyznał jej wnioskowane prawo w formie zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, niemniej odmówił przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego, udzielonego na córkę M. C. Burmistrz po analizie akt sprawy, w tym oświadczeń skarżącej uznał bowiem, że sprawowanie opieki nad dzieckiem przez męża w trakcie pracy skarżącej wyklucza jednocześnie sprawowanie przez skarżącą osobistej opieki nad dzieckiem. Charakter pracy skarżącej, którą podjęła i wykonuje będąc na urlopie wychowawczym, uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem.
Ponadto mąż skarżącej nie przebywa na urlopie wychowawczym celem sprawowania opieki nad małoletnią córką M. C. Wymienione wyżej okoliczności sprawiają, iż należy je traktować jako negatywną przesłankę ustawową, która uniemożliwia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Kolegium podkreśliło, że rozumie niezadowolenie skarżącej z przepisów prawa, jako krzywdzących, ale w zaistniałej sytuacji jest związane obowiązującymi przepisami prawa. Próba szerszej interpretacji tych przepisów mogłaby doprowadzić do uchylenia decyzji Kolegium - jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, z wieloma negatywnymi skutkami prawnymi w tej mierze, także dla członków składu orzekającego. Podniosło, że nie może działać uznaniowo, a nawet contra legem i tym samym nie może zmienić decyzji.
W skardze do WSA w Krakowie M. C. zaskarżając decyzję Kolegium nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że nie sprawuje opieki nad dzieckiem podczas wykonywania pracy. Skarżąca wyjaśniła, że pracuje w godzinach wieczornych, tj. od 18.00 do 20.00, a jej mąż jest zatrudniony w godzinach od 8.00 do 16.00 i to on sprawuje opiekę nad dzieckiem w czasie jej nieobecności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającą m.in. o odmowie świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego, udzielonego na córkę M. C. Istota sporu sprawdza się do oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego, uznając, że charakter pracy, którą podjęła i wykonuje będąc na urlopie wychowawczym, uniemożliwia jej sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. W ocenie bowiem skarżącej, stanowisko organów obu instancji jest błędne.
Zanim jednak Sąd przejdzie do oceny stanowiska organów obu instancji wskazać musi w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) – dalej u.ś.r.
W myśl art. 10 ust. 1 u.ś.r., dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych;
- 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;
- 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek (art. 10 ust. 4 u.ś.r.).
Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, jeżeli podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Sąd rozpatrujący przedmiotowa sprawę, zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 853/17, że obecne brzmienie art. 10 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy, wprowadzone art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy i innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654), miało na celu aktywizację zawodową osób korzystających z urlopu wychowawczego i sprawujących osobistą opiekę nad dzieckiem. Do dnia wejścia w życie ww. zmiany podjęcie każdego zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego skutkowało utratą uprawnienia do przedmiotowego dodatku niezależnie od tego, czy uniemożliwiało sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem.
Jednocześnie dokonując wykładni art. 10 ust. 1 i 5 pkt 3 u.ś.r. należy mieć również na względzie treść art. 186² § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020, poz. 1320), w myśl którego pracownik w czasie urlopu wychowawczego ma prawo podjęć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność, a także naukę lub szkolenie, jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem.
Zatem po wejściu w życie przepisów zmienionej ustawy, samo podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej nie wyklucza możliwości pobierania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Możliwość skorzystania z tego dodatku wykluczają tylko takie formy zatrudnienia, które uniemożliwiają sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Inne rozumienie tej regulacji, czyniłoby korzystanie z niej całkowicie iluzorycznym.
Na tle przywołanych uregulowań prawnych w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są dwa różne stanowiska co do stosowania ww. przepisów. Zgodnie z pierwszym, wyrażonym w wyroku NSA z dnia 25 marca 2011 r., I OSK 2066/10, podjęcie zatrudnienia w okresie korzystania przez pracownika z urlopu wychowawczego jest dopuszczalne wyjątkowo, wtedy gdy nie doprowadzi do wyłączenia możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Istotą takiej osobistej opieki jest to, że dla osoby korzystającej z urlopu wychowawczego zasadniczym, stałym i codziennym obowiązkiem jest zapewnienie dziecku niezbędnych środków bezpieczeństwa, utrzymania, rozwoju i wychowania, i to w takim zakresie, w jakim równoczesne sprawowanie opieki przez inne osoby jest zbędne. Należy przy tym dodać, że NSA orzekał w zgoła odmiennym stanie faktycznym, w którym zatrudnienie wynosiło 20 godzin tygodniowo, codziennie w godzinach od 8 do 12 i w wymiarze 1/2 etatu.
Natomiast według drugiego stanowiska sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem nie oznacza, że kontakt z dzieckiem musi być ciągły, nieprzerwany, że sprawująca taką opiekę osoba nie może zostać zastąpiona w wykonywaniu czynności opiekuńczych przez domowników czy inne osoby, przez krótsze (kilkugodzinne), bądź dłuższe (kilku czy kilkunastodniowe) okresy. Wskazuje się, że wprowadzenie możliwości podjęcia zatrudnienia przez osoby korzystające z urlopu wychowawczego i zachowania prawa do przedmiotowego dodatku nie mogło mieć charakteru pozornego i sprowadzać się do wykonywania w zasadzie jednego typu pracy, a mianowicie wykonywanej w domu. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić tego typu ograniczenia, to wskazałby to w przepisie, a nie przyjmowałby rozwiązania w przyjętej wersji (np. M Włodarczyk, Komentarz bieżący do art. 186² k.p. Lex 2012, a także m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., akt II SA/Sz 497/13 oraz z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Sz 878/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2014 r., II SA/Go 311/14, WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 392/14, oraz z dnia 27 października 2015 r. IV SA/Gl 162/15).
W obu prezentowanych wyżej stanowiskach zgodnie przyjmuje się, że tak skonstruowana norma wymaga, aby dokonać indywidualnej oceny konkretnego przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności związane z pracą, tj. jej charakter, wymiar oraz podstawowy warunek, że praca ta nie zniweczy celu urlopu, jakim jest sprawowanie bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem.
Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę podziela argumenty prezentowane w drugim z ww. stanowisk, uznając że przedmiotowy dodatek nie przysługuje jedynie wówczas, gdy osoba pozostając na urlopie wychowawczym podejmuje zatrudnienie lub pracę zarobkową, które uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, przy czym zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. uniemożliwienie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem ma nastąpić "w okresie korzystania z urlopu wychowawczego", a nie "w okresie wykonywania zatrudnienia lub pracy zarobkowej". Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem należy odnieść do całego okresu korzystania z urlopu wychowawczego, a nie tylko do tej części okresu, kiedy rodzic korzystający z dodatku wychowawczego faktycznie wykonuje pracę zarobkową.
W konsekwencji, w świetle art. 10 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. praca zarobkowa podjęta przez rodzica w ograniczonym wymiarze godzin nie uniemożliwia sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zarówno Burmistrz, jak i SKO, koncentrując się jedynie na fakcie podjęcia przez skarżącą pracy w wymiarze 1/4 etatu, w godzinach wieczornych, niemalże automatycznie uznały, że podjęcie przez nią pracy, uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, co, wg organów, prowadzi do wystąpienia negatywnej przesłanki ustawowej, a w konsekwencji do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, jest błędne. Nie jest bowiem przesłanką negatywną podjęcie zatrudnienia w ogóle, ale tylko takiego, które wyłącza (uniemożliwia) sprawowanie osobistej opieki w okresie urlopu wychowawczego, a nie jedynie ją ogranicza w niewielkim rozmiarze (np. dwie godz. dziennie).
Organy obu instancji nie wykazały natomiast, aby podjęta przez skarżącą praca w wymiarze 2 godzin dziennie w godzinach 18.00 - 20.00 uniemożliwiała jej sprawowanie opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (np. ze względu na łączny czas pracy np. z czasem przygotowania się do jej wykonania czy dojazdu do niej).
Podkreślić przy tym należy, że wykonywanie pracy w wymiarze 1/4 etatu wprawdzie ogranicza sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie przebywania w pracy (a zatem w części okresu korzystania z urlopu wychowawczego), jednak nie uniemożliwia, wbrew twierdzeniom organów, wykonywania tej opieki, a zatem nie może skutkować zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 10 ust. 5 pkt 3 u.ś.r.
Podsumowując wskazać należy, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 10 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., dopuszczając się tym samym naruszenia prawa materialnego, w stopniu które miało wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia 24 sierpnia 2020 r., organy uwzględnią wszystkie jej żądania, w tym - w zakresie przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego, udzielonego na córkę M. C., mając na uwadze ocenę prawną dokonaną w przedmiotowym wyroku.