Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. nr IG-II.7221.125.2022.PS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Starosty T. z dnia 1 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Wnioskiem z 5 października 2020 r. skarżąca zwróciła się o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie matki skarżącej M. M. a wpisanie skarżącej - rzecz dotyczy: C) uzasadnionych praw (współwłasność) do nieruchomości nr ewid. 1 oraz 2 znajdujących się w m. S. gmina P., dla których prowadzone są KW o numerach: [...] oraz [...]. Jako podstawę prawną żądania skarżąca podała m.in.: akt notarialny Rep. [...] z dnia 29 września 2020 r. "protokół dziedziczenia"; akt notarialny Rep. [...] z dnia 29 września 2020 r. "Akt Poświadczenia Dziedziczenia".
Decyzją z 2 lutego 2021 r., znak: [...] Starosta T. orzekł o odmowie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie uwidocznienia w tej ewidencji skarżącej jako współwłaściciela działki ewid. nr 1 obr. S., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w oparciu o akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A numer [...] z dnia 29 września 2020 r.
W związku z wnioskiem Skarżącej z 18 lutego 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prowadził postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Starosty T. zakończone wydaniem 11 kwietnia 2022 r. decyzji znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na cofnięcie żądania przez skarżącą.
Kolejnym wnioskiem z 30 czerwca 2022 r. skierowanym do Starosty T., skarżąca wniosła o ujawnienie swojego prawa własności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1. Do wniosku załączone zostały: zawiadomienie Sądu Rejonowego w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 15 grudnia 2020 r. oraz wydruk z działu II księgi wieczystej nr [...].
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Starosta T., postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu w tej ewidencji skarżącej jako współwłaściciela w odniesieniu do działki ewid. nr 1 położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna P. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że zachodzi tożsamość stosunku administracyjnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 2 lutego 2021 r. o odmowie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając, naruszenie art. 61 a § 1 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania wskutek uznania, że żądana aktualizacja danych ewidencyjnych gruntów i budynków wynikających ze zgłoszenia (wniosku) z dnia 4 lipca 2022 r. posiada tożsamy stosunek administracyjnoprawnym z tym, rozstrzygniętym ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 2 lutego 2021 r. w sytuacji gdt podstawą wydania ww. decyzji był akt poświadczenia dziedziczenia, a podstawą żądania wszczęcia niniejszego postępowania – zawiadomienie z ksiąg wieczystych o zmianie właściciela.
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, organ wydał opisane na wstępie postanowienie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że Starosta T. słusznie stwierdził o istnieniu przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ujawnienia skarżącej jako współwłaściciela działki ewidencyjnej nr 1, co do której prowadzone już było postępowanie i wydana została ostateczna decyzja administracyjna. W stanie faktycznym sprawy - wbrew twierdzeniom skargi - żądanie skarżącej wyrażone we wniosku z 30 czerwca 2022 r. jest tożsame z wnioskiem złożonym 5 października 2020 r. zakończonym decyzją Starosty T. z 2 lutego 2021 r., znak: [...] i dotyczy tego samego przedmiotu, czyli zmiany podmiotowej, polegającej na ujawnieniu wnioskodawczym jako współwłaściciela w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1, objętej jednostką rejestrową [...].
Bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż podstawą wydania ww. decyzji był akt poświadczenia dziedziczenia, a podstawą żądania wszczęcia niniejszego postępowania – zawiadomienie z ksiąg wieczystych o zmianie właściciela. Ze zgromadzonych akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji Starosty T. z 2 lutego 2021 r. wynika, iż zarówno akt poświadczenia dziedziczenia z 29 września 2020 r. Rep A nr [...], jak również treść księgi wieczystej nr [...] były przedmiotem analizy dokonanej przez organ ewidencyjny. Starosta T. w uzasadnieniu wskazał iż "w pismach z 27.12.2020 r. i 11.01.2021 r. skarżąca swoje żądanie dotyczące uwidocznienia jej w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciela działki ewidencyjnej nr 1 obr. S. wywodzi z treści wpisów w księgach wieczystych".
Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z 27 grudnia 2020 r., do którego dołączona została kserokopia decyzji Sądu Rejonowego w Z. - Wydział Ksiąg Wieczystych - podjęta w dniu 2020-12-ł0 sygn. [...] na mocy której wpisano jako osobę uprawnioną do własności nieruchomości 1 w wielkości 6/8 skarżącą w miejsce ujawnionej od dnia 2012-03-01 tj. daty ujawnienia w KW [...] matki skarżącej.
Z przedłożonego do wniosku z 30 czerwca 2022 r. jak również do pisma z 27 grudnia 2020 r. do sprawy znak: [...] zawiadomienia Sądu Rejonowego w Z. z 10 grudnia 2020 r. znak: [...] wynika, iż w dziale II tej księgi na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 29 września 2020 r. Rep A nr [...] skarżąca została wpisana w udziale 6/8 części w miejsce matki. Oran odwoławczy podkreślił, że powyższe okoliczności były znane Staroście T. i stanowiły podstawę ostatecznej decyzji 2021 r., znak: [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa z wniosku z dnia 30 czerwca 2022 roku (data wpływu: 4 lipca 2022 roku) oparta jest na tych samych podstawach prawnych i faktycznych co sprawa zakończona wydaniem decyzji Starosty T. z dnia 2 lutego 2021 roku, w sytuacji gdy podstawą wniosku z dnia 5 października 2020 roku, a kolejno tego rozstrzygnięcia był akt poświadczenia dziedziczenia rep. A numer [...] z dnia 29 września 2020 roku, natomiast wniosku z dnia 30 czerwca 2022 roku - Zawiadomienie Sadu Rejonowego w Z., V Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 15 grudnia 2020 roku, co skutkowało wydaniem przez Starostę T. 2 postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w dniu 1 sierpnia 2022 roku, a kolejno utrzymana przez organ II instancji
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jego uchylenia w całości.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 września 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty T. z dnia 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 61a k.p.a.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a.
Wskazać zatem należy, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn akt I OSK 135/19, CBOIS).
Tożsamość ta istnieje więc wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z 13.12.2021 r., I OSK 118/19, LEX nr 3308867).
W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Z tego względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417; z 16 marca 2022 r., I OSK 1138/21, LEX nr 3327803; z 16 grudnia 2020 r., II FSK 1811/20, LEX nr 3122038; z 13 listopada 2020 r., I OSK 3193/18, LEX nr 3394044, wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 225/20, LEX nr 3513801). Skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyroki NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666; z 7 września 2021 r., II OSK 3031/18, LEX nr 3279268, wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 225/20, LEX nr 3513801).
Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (wyroki NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924; z 28 września 2021 r., II GSK 429/21, LEX nr 3264934; z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579, wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 225/20, LEX nr 3513801).
W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się do kwalifikacji wniosków skarżącej z 5 października 2020r. w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 2 lutego 2021r.) i z dnia 30 czerwca w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i zachodzącej między nimi tożsamości podmiotowej i przedmiotowej.
Zdaniem Sądu, z taką sytuacją tożsamości przedmiotowej i podmiotowej mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O ile tożsamość podmiotowa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż skarżąca wystąpiła z wyżej wymienionymi wnioskami w obu sprawach, to tożsamość przedmiotowa sprawy wymaga analizy.
Oba wnioski dotyczyły ujawnienia zmian podmiotowych w odniesieniu do działki 1 w m. S. gmina P., przy czym dodatkowo wniosek z 5 października 2020r. dotyczył także działki 2 m. S. gmina P. Nie ma przy tym znaczenia dla tożsamości sprawy jaki dokument ma być podstawą dokonania zmian w ewidencji, jeżeli ciągle chodzi o zmianę tej samej danej w ewidencji gruntów i budynków. W obu wnioskach skarżącej chodziło bowiem o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków siebie jako właściciela nieruchomości 1 w wielkości 6/8. Z kolei podstawą żądania wprowadzenia ww. zmiany w pierwszym wniosku miało być poświadczenie dziedziczenia, a w drugim wniosku zawiadomienie z ksiąg wieczystych o zmianie właściciela. Z wniosku skarżącej wynika, że podstawą ujawnienia zmiany w księdze wieczystej było właśnie poświadczenie dziedziczenia, które było znane Starości T. prowadzącemu postępowanie z wniosku z dnia 5 października 2020r., gdyż właśnie na podstawie tego dokumentu skarżąca chciała dokonać zmiany w ewidencji gruntów i budynków, i była ta okoliczność analizowana w uzasadnieniu decyzji odmawiającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Decyzja ta z dnia 2 lutego 2021r. nie została zaskarżona przez skarżącą i stała się ostateczna. Nie budzi więc wątpliwości, że wystąpiły te same okoliczności faktyczne, jak również stan prawny nie uległ zmianie. Sąd nie może z kolei badać meritum sprawy w ramach niniejszego postepowania, gdyż decyzja z dnia 2 lutego 2021r.nie została zaskarżona.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.