Uzasadnienie
Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Burmistrza R., decyzją z dnia 26 września 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i 16, art. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 22 sierpnia 2022 r. – orzekł o odmowie przyznania I. K. dodatku węglowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576).
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego – art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym. Na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji, zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych (np. baza CEEB), ustalono, że źródło ogrzewania, które jest wykorzystywane w gospodarstwie domowym I. K. to kocioł na paliwo stałe. Według deklaracji CEEB rodzaj stosowanego paliwa to drewno kawałkowe.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. K., która wskazała, iż ogrzewa dom EKO Groszkiem, nie zaś drewnem kawałkowym jak napisano w decyzji. Deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania I. K. złożyła w Gminie 24 czerwca 2022 r. Deklarację pomogła jej wypełnić pracownica urzędu i wpisała jako paliwo stałe drewno kawałkowe. I. K. nie zwróciła na to uwagi i podpisała deklarację. Na potwierdzenie opalania domu EKO - Groszkiem I. K. przedłożyła umowę, jaką zawarta z Urzędem Gminy na zmianę systemu ogrzewania, fakturę VAT za zakupiony piec oraz protokół odbioru zainstalowanego pieca z dnia 17 czerwca 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 24 października 2022 r., znak SKO.PS/4110/139/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2022 r. odwołania I. K. od decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działającego z upoważnienia Burmistrza R. z dnia 26 września 2022 r. znak: [...] odmawiającej przyznania I. K. dodatku węglowego – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawy materialnoprawne decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego zostały uregulowane w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692). Stosownie do art. 2 ust. 16 tej ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Z treści art. 2 ust. 3 u.d.w. wynika, że przez paliwa stale omawiana ustawa rozumie "węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego". Drewno nie mieści się więc w definicji "paliwa stałego" z art. 2 ust. 3 u.d.w. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Stosownie do art. 2 ust. 15 u.d.w., wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. W zakresie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego podstawą weryfikacji wniosku są zatem informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, które zostały zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu, ale wyłącznie w odniesieniu do głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w dniu 22 sierpnia 2022 r. I. K. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wypłatę dodatku węglowego podając, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, a jej gospodarstwo domowe znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. W toku postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy deklarację dotyczącą źródeł ciepła i spalania paliw dla nieruchomości skarżącej. I. K., jako właściciel nieruchomości, w dniu 24 czerwca 2022 roku zgłosiła dla niej zainstalowane źrólo ciepła w postaci: kotła na paliwo stałe (węgiel, drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy) (c.o.). Jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa określono "drewno kawałkowe".
Analiza powyższych informacji doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że Burmistrz R. prawidłowo uwzględnił stan wynikający z centralnej ewidencji emisyjności budynków (tzw. CEEB) na dzień 11 sierpnia 2022 roku, do której to wprost odsyła przytoczony wyżej art. 2 ust. 1 u.d.w. Wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 2 ust. 1 u.d.w. wynika, iż dodatek węglowy przysługuje tylko tym osobom, u których głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m. in. "kocioł na paliwo stałe" zasilany paliwami stałymi wpisanymi lub zgłoszonymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r. (przy czym z treści art. 2 ust. 3 u.d.w. wynika, że przez paliwa stałe omawiana ustawa rozumie "węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego").
Z widniejącego zaś na dzień 11 sierpnia 2022r. wpisu w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że I. K. stosuje w swoim kotle paliwo w postaci "drewna kawałkowego", dlatego nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy ocenił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Strona podpisująca deklarację winna przed podpisaniem szczegółowo zapoznać się z jej treścią, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wypełniała jej samodzielnie, lecz z pomocą urzędnika.
Pismem z dnia 28 października 2022 r. I. K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca podniosła, że źródłem ogrzewania w jej domu jest piec węglowy z podajnikiem na eko-groszek. Skarżąca zarzuciła, że organ nie brał pod uwagę stanu faktycznego, a jedynie błędnie wypełnioną deklarację CEEB. Do skargi skarżąca załączyła zdjęcia, protokół odbioru z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz korektę deklaracji CEEB z dnia 28 października 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego są przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej "u.d.w."), w tym art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że rozstrzygające znaczenie w kwestii przyznania dodatku węglowego ma nie tyle faktyczny sposób ogrzewania gospodarstwa domowego, ile dane co do tegoż sposobu ogrzewania ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Takie założenie zdeterminowało też zakres postępowania dowodowego, bowiem zostało ono ograniczone do ustalenia stanu wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków. Te stan, w świetle stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, nie wymagał ani nawet nie mógł podlegać weryfikacji za pomocą innych środków dowodowych, niezależnie twierdzeń strony czy też indywidulanych okoliczności sprawy. Sąd tego stanowiska nie podzielił.
Jak przekonująco wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie przywołanego przepisu z art. 15 u.d.w. w ten sposób, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób, niż to wykazano w ewidencji" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., III SA/Gd 822/22, CBOSA). W tym kontekście znamienna jest dokonana na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967) nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, polegająca na dodaniu po ust. 15 art. 2 u.d.w. przepisów ust. 15a-15e.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
"Z treści wskazanego przepisu wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty. (...) Kolejne wprowadzone nowelizacją przepisy – art. 2 ust. 15b-15e u.d.w. (...) potwierdzają, że stanowisko organu, iż w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. (...) Sytuacja, w której analiza wniosku o przyznanie dodatku węglowego już na wstępie wykazuje, że wnioskodawca wskazuje w nim inne źródło ogrzewania niż widniejące w centralnej ewidencji emisyjności budynków powinna być uznana za wystąpienie w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów ustawy o dodatku węglowym, w której m.in. poprzez regulację zawartą w art. 2 ust. 15a i 15e podkreślono konieczność ich wyjaśnienia" (powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r.). Również z art. 2 ust. 15f i ust. 15g u.d.w. wynika, że można spełniać warunki przyznania dodatku węglowego nawet mimo braku odpowiedniego zgłoszenia do centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy powinny dokonać weryfikacji twierdzeń skarżącej co do faktycznego sposobu ogrzewania budynku za pomocą dostępnych środków dowodowych, nie poprzestając na danych wynikających z centralnej ewidencji emisyjności budynków. W ocenie Sądu, bez takiej weryfikacji decyzja jawi się jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.