Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1819/12

Uzasadnienie

Zarząd Województwa Małopolskiego – działający przez Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej – jako Instytucja Zarządzająca Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 (dalej MRPO) oraz jako Instytucja Rozpatrująca Protest, rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. znak PR-X.432.1.193.2012.MP powiadomił wnioskodawcę – Związek Komunalny Gmin "Komunikacja Międzygminna" w Olkuszu, o nieuwzględnieniu protestu, na odrzucenie na etapie oceny finansowej pismem z dnia 17 września 2012 r. nr FE-III.432.1.73.2012 przez Instytucję Organizującą Konkurs – Departament Funduszy Europejskich Zarządu Województwa Małopolskiego, wniosku Związku Komunalnego Gmin "Komunikacja Międzygminna" w Olkuszu o dofinansowanie realizacji projektu "Zakup autobusów o zmniejszonej emisji zanieczyszczeń w celu realizacji strategii transportowej ZKG "Komunikacja Międzygminna" w Olkuszu zgłoszonego do konkursu nr 2/2012/4.2.a w ramach 4 Osi Priorytetowej Infrastruktura dla rozwoju gospodarczego, działanie 4.2 Zwiększenie roli transportu zbiorowego w obsłudze regionu. Schemat A: Transport miejski, w ramach MRPO na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej –Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej RP) napisano, że projekt został odrzucony na etapie oceny finansowej z powodu niespełnienia kryterium "wykonalność i trwałość finansowa" – jednego z kryteriów określonych w Załączniku nr 4 do Uszczegółowienia MRPO na lata 2007-13.

W piśmie z dnia 17 września 2012 r. nr FE-III.432.1.73.2012 Instytucji Organizującej Konkurs informującym o odrzuceniu projektu na etapie oceny finansowej powołaniem na postanowienia § 21-23 oraz § 27 i 29 Regulaminu Konkursu stwierdzono, że uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia projektu znajduje się w stanowiących załącznik tego pisma kartach oceny merytorycznej – oceny finansowej z dnia 14 sierpnia 2012 r. dokonanej w ramach kryterium "wykonalność i trwałość finansowa" przez dwóch oceniających asesorów.

Przytaczając syntetycznie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej treść tych ocen wskazano na wątpliwości dotyczące sposobu ustalenia kosztów i przychodów operacyjnych w poszczególnych scenariuszach polegające na tym, iż wnioskodawca (dalej skarżący) w scenariuszu bez projektu uwzględnił dane historyczne, a następnie indeksował i tym sposobem uzyskał scenariusz z projektem, przez co nie odniósł się do założenia o wzroście liczby korzystających z projektu. W wyniku uzupełnień skarżący dokonał ponownej kalkulacji przychodów i kosztów dla scenariusza z projektem, aczkolwiek uczynił to niezgodnie z zaleceniem zawartym w piśmie o uzupełnienie z dnia 19 lipca 2012 r., gdyż został poproszony o kalkulacje dla scenariusza z projektem i projektu w oparciu o dane historyczne oraz planowany wzrost liczby korzystających, a wprowadzono zmiany jedynie w zakresie stosowanych indeksów, bez uwzględnienia przyrostu liczby korzystających.

Wobec powyższego, w ocenie IOK założenia w zakresie przychodów i kosztów są równie niejasne i nieczytelne jak przed poprawą oraz nie uwzględniają zmian w wyniku realizacji projektu. Ponadto, w analizie finansowej nie odniesiono się bezpośrednio do wzrostu liczby osób korzystających i nie oszacowano na tej podstawie wzrostu przychodów. Ponadto, IOK wskazała, iż założenia dotyczące kosztów i przychodów zawierają jedynie ogólne wartości bez rozbicia na poszczególne elementy składowe pomimo prośby o uszczegółowienie założeń (m.in. koszty operacyjne nie zostały przedstawione w układzie rodzajowym).

IOK wskazała również, że choć na etapie uzupełnień skarżący został poproszony o dokonanie korekty analizy ekonomicznej (wielokryterialnej) ze względu na brak wszystkich wymaganych wytycznymi elementów, to ostatecznie nie opisał on ekonomicznych i społecznych korzyści, a jedynie przedstawił produkty i rezultaty projektu, co oznacza, że analiza ekonomiczna nie została przeprowadzona.

Konkludujące oceny stanowisko IOK sprowadzało się do tego, że ze względu na ww. uchybienia nie można jednoznacznie stwierdzić, iż przedstawione na podstawie powyższych założeń kalkulacje są poprawne. Co więcej w arkuszu luka w finansowaniu skarżący wykazał, iż zdyskontowany dochód netto wynosi (- 27 652 zł), a więc nawet drobne zmiany w zakresie przepływów pieniężnych mogą spowodować, iż projekt będzie generował dochód netto. Wobec powyższego IOK uznała, iż nie można potwierdzić wykonalności oraz trwałości finansowej niniejszego projektu.

Dodatkowo podkreślono, iż skarżący dokonał zmian w analizie finansowej w zakresie indeksowania przepływów bez podania uzasadnienia oraz nie dokonał wszystkich wymaganych korekt wykazanych w piśmie o uzupełnienie. IOK wskazała, iż zgodnie z § 23 Regulaminu konkursu projekt podlegać będzie odrzuceniu jeżeli uzupełnienia formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji, jak również dodatkowe wyjaśnienia polegać będą na wprowadzeniu zmian w formularzu wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji bez przedstawienia dodatkowych i wystarczających wyjaśnień. Po zastosowaniu ww. zapisu Regulaminu projekt otrzymał negatywną ocenę ze względu na nadal występujące w analizie finansowej rażące błędy, których skutkiem jest brak odzwierciedlenia efektów projektu w analizie finansowej oraz dokonanie zmian w dokumentacji bez przedstawienia uzasadnienia.

We wniesionym proteście na odrzucenie projektu Związek Komunalny Gmin "Komunikacja Międzygminna" w Olkuszu – dalej – skarżący podniósł, że część zarzutów nie ma faktycznego pokrycia, co jego zdaniem może wynikać z ich,,przeklejenia" z oceny innego wniosku, inne wynikają z błędnych założeń i nieznajomości specyfiki funkcjonowania związku komunalnego w oparciu o ustawę o finansach publicznych (a nie spółki prawa handlowego), a jeszcze inne z błędnego założenia, że Związek Komunalny w Olkuszu posiadał wcześniej własne pojazdy i wykonywał nimi transport (co nie miało miejsca).

Skarżący zakwestionował również, zrozumienie przez oceniających "zasad funkcjonowania transportu", gdyż jego zdaniem część żądań asesorów dotyczyła informacji "całkowicie błędnych " lub niemożliwych do uzyskania.

Następnie przytoczono zarzuty skarżącego odnoszące się już do konkretnych fragmentów uzasadnienia negatywnej oceny, w których podniesiono, że:

1. 1) wątpliwości co do sposobu ustalenia kosztów i przychodów operacyjnych są bezpodstawne, gdyż inwestycja należy do kategorii 2, gdzie niemożliwe jest wydzielenie strumieni przepływów pieniężnych związanych z projektem od całościowych przepływów ujętych w budżecie Beneficjanta, wobec czego przepływy finansowe opracowano dla całego budżetu Beneficjenta;
2. 2) zmiany wprowadzone w zakresie kosztów i przychodów projektu są merytorycznie uzasadnione, a do tego (wbrew uzasadnieniu negatywnej oceny) wyliczone zgodnie ze wskazaniami oceniających danymi po I ocenie finansowej. Skarżący podniósł, że obecnie operatorzy (przewoźnicy, z którymi zawarto umowy na obsługę poszczególnych linii) wykorzystują własny tabor, zaś po realizacji projektu operator (wyłoniony w przetargu nieograniczonym) nie będzie mógł do kosztów własnych doliczyć stawki amortyzacji, gdyż pojazd będzie własnością Beneficjenta, zatem wynagrodzenie za wozokilometr nie będzie zawierać części pokrywającej amortyzację. Skarżący uzasadnił też, że w Studium Wykonalności (dalej SW) wskazano, iż 10 zakupionych w ramach projektu autobusów będzie mogło zapewnić około 30% pracy przewozowej realizowanej przez Związek. W projekcie założono zakup 10 nowych autobusów, ale nie ma mowy o wymianie taboru, ponieważ skarżący nie posiada własnego taboru. Z kolei ze względu na liczbę linii funkcjonujących w Związku nie ma możliwości przygotowania modelu finansowego ukazującego wprost zakładaną liczbę pasażerów na poszczególnych liniach na podstawie różnych rodzajów biletów. Ponadto tereny, na których funkcjonuje komunikacja są słabo zurbanizowane, przez co występują duże wahania w ilości pasażerów w skali doby, tygodnia i roku, wiec jedyną możliwością oszacowania prognozowanych przychodów jest zakładany wzrost procentowy w stosunku do danych historycznych. Skarżący podkreślił przy tym, że nowo zakupione autobusy będą obsługiwać tylko część kursów na poszczególnych liniach, więc koniecznością było obliczenie jedynie szacunkowego, procentowego wzrostu liczby pasażerów. Inne podanie danych stanowiłoby - zdaniem skarżącego poświadczenie nieprawdy i byłoby niezgodne z zasadami funkcjonowania transportu. Nadto skarżący podniósł, że w aneksie nr 2 podano szczegółowe wyjaśnienia co do prognozy przychodów operacyjnych, w szczególności wskazując podane taryfy biletowe, określone na podstawie pomiarów średniej liczby pasażerów przewożonych podczas l kursu oraz oczekiwanego wzrostu liczby pasażerów na poszczególnych liniach. Skarżący przytoczył również zapisy SW dotyczące prognozowanych kosztów operacyjnych.
3. 3) zarzut ogólnego ujęcia kosztów i przychodów, pomimo stosownego żądania oceniających, jest bezzasadny i najwyraźniej występuje "niezrozumienie na poziomie formalnoprawnym". Skarżący bowiem prowadzi sprawozdawczość finansową w oparciu o ustawę o finansach publicznych, w związku z czym w okresach historycznych nie prezentował przychodów i kosztów zgodnie z ustawą o rachunkowości, a także nie będzie miał takiej potrzeby w przyszłości.
4. 4) wyliczony zdyskontowany dochód netto (- 27 652 zł) został przygotowany według najlepszej na chwilę obecną wiedzy, mieści się w ramach zasad sporządzania wniosku, zatem zarzut dotyczący jego wysokości (i co za tym idzie ryzyka, iż nawet drobne zmiany w zakresie przepływów pieniężnych sprawią, iż projekt będzie generował dochód netto) jest absurdalny;
5. 5) zgodnie z wytycznymi do SW " Beneficjent winien wymienić i opisać wszystkie istotne środowiskowe, ekonomiczne i społeczne skutki projektu i -jeśli to możliwe - ująć je ilościowo". Zdaniem skarżącego, skoro nie ma bezwzględnego wymogu przeliczenia wszystkich korzyści na wartości liczbowe, w szczególności pieniężne, jego analiza zawiera wszystkie wymagane elementy.

Rozstrzygając o proteście Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa Małopolskiego – działający jako Instytucja Rozpatrująca Protest - odniósł się do podniesionych w nim zarzutów.

Na wstępie przypomniano, że zgodnie z Regulaminem Konkursu, ocena finansowa stanowi jeden z trzech etapów oceny merytorycznej (oprócz oceny merytorycznej właściwej i oceny strategicznej) i polega na sprawdzeniu poprawności wniosku o dofinansowanie oraz załączników złożonych w ramach danego konkursu pod kątem spełnienia kryterium tej oceny finansowej określonego załącznikiem Nr 4 do Uszczegółowienia Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej MRPO). Ocena ta w świetle kryterium ma charakter logiczny, a jego niespełnienie skutkuje negatywną oceną projektu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia IRP przytoczono następujące brzmienie kryterium oceny finansowej; "zakres oceny na podstawie podanego kryterium obejmie:

1. • ustalenie, czy wkład funduszy jest niezbędny dla zrealizowania inwestycji, weryfikowany będzie poziom wskaźników rentowności inwestycji takich, jak: finansowa bieżąca wartość netto (FNPV)/C, finansowa stopa zwrotu (FRR/C), oraz wskaźnik korzyści / kosztów inwestycji (B/C-C),
2. • określenie właściwego wkładu z funduszy, sprawdzeniu będzie podlegać poprawność obliczania wskaźnika luki finansowej, będącego podstawą wyliczenia wkładu dla projektów generujących dochód netto i niepodlegających zasadom pomocy publicznej,
3. • weryfikację trwałości finansowej projektu, sprawdzone zostanie skontrolowane saldo przepływów pieniężnych w okresie realizacji i eksploatacji inwestycji.

Szczegółowe zasady określające sposób przygotowania analizy finansowej i wykazania wykonalności oraz trwałości finansowej zostały zawarte w wytycznych do studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach MRPO na lata 2007-2013".

IRP wskazała, że w przedmiotowej sprawie początkiem łańcucha wydarzeń, który doprowadził do negatywnej oceny było przede wszystkim powzięcie przez oceniających wątpliwości co do prawidłowości obliczeń wielkości przepływów finansowych w poszczególnych scenariuszach, co znalazło odzwierciedlenie w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. wzywającym do poprawek/uzupełnień na etapie oceny finansowej. Powyższe wątpliwości, w opinii IRP, były uzasadnione, a ich usunięcie było kluczowe dla możliwości dokonania oceny przedmiotowego kryterium. Prawidłowość założeń do analizy finansowej wpływa bowiem bezpośrednio na wiarygodność jej wyników.

Nie można uznać za wiarygodną analizy (a zatem i wskaźników rentowności inwestycji i in., które są podstawą oceny spełnienia przedmiotowego kryterium), która nie jest oparta na prawidłowych i weryfikowalnych podstawach. Pomimo precyzyjnych wskazówek zawartych w załączniku do pisma IOK z dnia 19 lipca 2012 r. skarżący zdaniem IRP tych braków analizy finansowej nie usunął, a jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 25 lipca 2012 r. (w dużej mierze powtórzone w uzasadnieniu protestu) nie mogą znaleźć uznania.

Zarzuty protestu uznano w zdecydowanej większości za chybione. Jest bezsporne, że nie sposób wydzielić strumieni przepływów pieniężnych projektu od pozostałej działalności skarżącego, natomiast ten fakt nie może uzasadniać niedostatecznego wyjaśnienia założeń do analizy finansowej. Jedynym skutkiem wynikającym z tejże niemożności jest konieczność oszacowania przepływów pieniężnych w projekcie na podstawie różnicy pomiędzy scenariuszem z projektem i scenariuszem bez projektu (a nie wyliczenia bezpośredniego), natomiast niemożność nie usprawiedliwia opierania analizy finansowej na niejasnych, nieweryfikowalnych i w gruncie rzeczy arbitralnych twierdzeniach skarżącego.

Nie uzasadnia odmowy wprowadzenia zmian wskazanych przez IOK również fakt, że obecnie przewozy są realizowane wyłącznie taborem operatorów, zaś po realizacji projektu cześć pojazdów będzie należała do skarżącego, co skutkuje - w uproszczeniu obniżeniem wynagrodzenia za "wozokilometr". Nawet jeżeli taki skutek wystąpi, to żadnym stopniu nie uniemożliwia on jasnego i weryfikowalnego ujęcia tych wielkości w założeniach do analizy finansowej.

Także fakt, że skarżący działa w oparciu o ustawę o finansach publicznych a nie o rachunkowości, oznacza tylko tyle, że skarżący nie ma możliwości prostego "przeklejenia" odpowiednich wielkości ze swoich sprawozdań, natomiast nie oznacza, że nie ma możliwości ich wyliczenia.

Zarówno liczba linii obsługiwanych przez związek (27) jak i deklarowane duże wahania obłożenia poszczególnych kursów (w skali doby, tygodnia i roku) nie stanowią wystarczającego argumentu dla nieusunięcia uchybień. Same wahania, nawet jeśli występują nie mają żadnego znaczenia dla możliwości przedstawienia precyzyjnych założeń do analizy finansowej, której podstawowym okresem jest jeden rok, więc nawet jeżeli w skali roku pojawią się znaczne wahania będzie to bez znaczenia dla analizy, która obejmuje wielkości sumaryczne dla poszczególnych lat.

Również podana liczba linii nie uniemożliwia przeprowadzenia takiej analizy (a przede wszystkim przedstawienia czytelnych założeń do niej), a co najwyżej określa poziom pracochłonności ich przygotowania. Dane mogące stanowić punkt wyjścia dla takiej analizy, przynajmniej częściowo, zostały zgromadzone, co wynika wprost z zapisów SW - cz. 7 "Analiza odbiorców projektu/analiza popytu". Podano tam m. in. średnie napełnienie w środkach komunikacji dla - wybranych 8 linii, co pokazuje, iż uzyskanie tego rodzaju danych jest możliwe.

Co więcej, w aneksie nr 2 do SW skarżący utrzymuje, iż "na podstawie pomiarów obliczono średnie napełnienie środka komunikacji miejskiej w czasie jednego przejazdu na poszczególnych liniach w okresie przed realizacją inwestycji. W obliczeniach uwzględniono średnią ilość pasażerów przewożonych na dobę na wszystkich liniach objętych projektem. (3875 pasażerów na dobę)". Zapis ten sugeruje, iż odpowiednie dane były w posiadaniu skarżącego, lecz z jakiegoś powodu odmówił on ich przedstawienia w analizie finansowej. Z kolei wykorzystywane mnożniki nie są z nimi powiązane w sposób. który umożliwiałby jakąkolwiek weryfikację.

IRP wskazała, że istotą błędu skarżącego jest prawdopodobnie niewłaściwe zrozumienie przychodu i kosztów jako wielkości "pierwotnej". Jednakże obydwie te wielkości są w rzeczywistości wtórne w stosunku do innych, takich jak liczba pasażerów, rodzaj wykorzystywanych przez nich biletów (dla przychodu), czy też wydatki na paliwo, wynagrodzenia, naprawę pojazdów (dla kosztów), które również są pochodną innych czynników, jak choćby sumaryczna liczba przejechanych kilometrów. Dopiero przyjęcie za podstawę analizy tych wielkości i wyliczanie na ich podstawie przychodów i kosztów stanowiłoby uczynienie zadość prawidłowo sformułowanemu przez oceniających wezwaniu do poprawy/usunięcia błędów.

Tymczasem założenia do analizy przedstawione po uzupełnieniach przez skarżącego zupełnie te kwestie pomijają, zawierając jedynie przyjęte przez skarżącego indeksy, o które zwiększono wartości historyczne. Brak jest natomiast jasnych informacji, jak dokładnie skarżący te indeksy określił. Bezkrytyczne przyjęcie tego rodzaju indeksów wypaczałoby sens oceny, gdyż w gruncie rzeczy sprowadzałoby ją do mało merytorycznego porównania wielkości poszczególnych wskaźników z dopuszczalnymi wielkościami, nie weryfikując, czy są one obliczone w sposób prawidłowy (zarówno w kwestii rachunkowej, jak i przyjętych założeń). Innymi słowy, poza zapewnieniem skarżącego w tym zakresie, nie ma żadnych podstaw, aby uznać, iż podane indeksy są wynikiem prawidłowych założeń i rzetelnych wyliczeń, a nie oderwanego od rzeczywistości założenia.

Na marginesie IRP wskazała, iż twierdzenia zawarte w aneksie nr 2 do SW, a przytoczone w uzasadnieniu protestu wskazują, na czym prawdopodobnie polegał "skrót" skarżącego, którego ostatecznym rezultatem była negatywna ocena projektu. Wskazano tam, że wzrost przychodów oszacowano na podstawie określonych danych, z których przynajmniej część była szacunkowa (np. wzrost pasażerów na poszczególnych liniach). "Uwzględniając zakładany wzrost ilości pasażerów oszacowano w wariancie inwestycyjnym wzrost przychodów Wnioskodawcy z tytułu realizacji projektu w kolejnych latach. Założono wzrost przychodów z usług o 6,37% w 2013 r., o 11,7% w 2014r., o 5,3% w 2015r, (w pierwszym pełnym roku po realizacji projektu). W kolejnych latach założono roczny wzrost przychodów na poziomie około 170,5 tys. PLN tj. (od 5% do 3,04 %)". Wynika z tego, że na podstawie przynajmniej częściowo szacunkowych danych (użycie takich danych samo w sobie nie jest niedopuszczalne) dokonano dalszych szacunków (założeń) zamiast wymaganych przez oceniających wyliczeń.

Powyższe rozważania zostały oparte przede wszystkim na kwestiach związanych z planowanymi przychodami, jednakże tego rodzaju zastrzeżenia (z analogicznych przyczyn) można mieć również do przedstawionego sposobu wyliczenia kosztów.

Reasumując IRP wskazała, że skarżący podał pewne dane, które mogłyby być punktem wyjścia do analizy, jednakże brak jest logicznego i zarazem arytmetycznego powiązania tychże danych z mnożnikami (indeksami) przyjętymi przez skarżącego. Nie podał on obliczeń "łączących" dane wejściowe (taryfy) z zastosowanymi w analizie finansowej wskaźnikami, co uniemożliwia ich weryfikację. Tym samym żądanie stosownych poprawek/wyjaśnień było zasadne, a nie zastosowanie się do niego stanowiło przyczynę negatywnej oceny na podstawie § 23 pkt 8 lit. c Regulaminu.

Uznano, że IOK słusznie wskazała także odrębną podstawę odrzucenia wniosku, polegającą na wprowadzeniu zmian w dokumentacji bez stosownego uzasadnienia, tj. przyczynę negatywnej oceny określoną w § 23 pkt 8 lit. d. Niezależnie od błędnej zasady, skarżący dokonał zmiany wartości mnożników nie przedstawiając dostatecznych wyjaśnień w tym zakresie. Choć punkt 1 pisma skarżącego z dnia 25 lipca 2012 r. jest bardzo obszerny, to brak w nim precyzyjnego wyjaśnienia dlaczego "ponownie skalkulowano przychody i koszty w scenariuszu z projektem uwzględniając przyrost ilości pasażerów, a także koszty eksploatacji nowych, zakupionych autobusów" i na czym dokładnie ta kalkulacja polegała, czy wcześniej te czynniki nie były uwzględniane, a więc je doliczono, czy były uwzględniane, ale w innych wysokościach, więc je zmieniono. Powyższe zatem, zdaniem IRP, stanowi samoistną podstawę negatywnej oceny projektu na podstawie § 23 pkt 8 lit. d Regulaminu.

Zdaniem IRP podniesiona w uzasadnieniu negatywnej oceny kwestia poziomu zdyskontowanego dochodu netto generowanego przez projekt, choć ujęta w jednym uzasadnieniu negatywnej oceny niezbyt precyzyjnie (w sposób mogący sugerować, że sama ta wielkość jest podstawą negatywnej oceny), jest istotna dla oceny przedmiotowego kryterium o tyle, że w sytuacji gdy niedobór jest tak niewielki, szczególnie ważne są precyzyjne i weryfikowalne założenia do analizy finansowej, aby stwierdzić czy projekt rzeczywiście nie będzie generował dochodu. Innymi słowy, choć sama niewielka wartość zdyskontowanej straty netto nie może być podstawą negatywnej oceny, to słusznie została wskazana w uzasadnieniu, jako czynnik podnoszący wagę innych stwierdzonych uchybień.

IRP stwierdziła, że choć uwagi oceniających co do prawidłowości analizy społeczno-gospodarczej są całkowicie słuszne, zaś zastrzeżenia zgłoszone w proteście są bezzasadne i nie do pogodzenia z istotą ww. analizy, to kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowego kryterium. Polega ono bowiem na badaniu wykonalności i trwałości finansowej. Z kolei szeroko rozumiany społeczno-ekonomiczny wpływ na rozwój regionu badany jest w kryterium 1 (Ekonomiczno-społeczny wpływ na rozwój regionu) podczas oceny merytorycznej właściwej.

Jednakże powyższe nie wpływa na prawidłowość oceny, która jest przeprowadzana w systemie logicznym. W takiej sytuacji nawet jeśli tylko część zastrzeżeń IOK będzie słuszna, ale zarazem ta część jest wystarczająca dla uznania negatywnej oceny projektu - ocena taka wciąż pozostaje prawidłowa, skoro jej wynik końcowy był właściwy. Pogląd taki pojawia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np, w wyroku o sygn. akt II GSK 1925/11.

Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się Związek Komunalny Gmin "Komunikacja Międzygminna" w Olkuszu, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a., a także naruszeniu uregulowań odnoszących się do warunków i wytycznych konkursu, a to w szczególności kryteriów merytorycznych wyboru projektu dla działania 4.2 oraz wytycznych do studium wykonalności.

Skarżący obszernie wywodził, że ocena dokonana w ramach kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa" została przeprowadzona nieprawidłowo, albowiem złożone studium wykonalności w zakresie analizy finansowej i ekonomicznej było sporządzone prawidłowo i zgodnie z zapisami obowiązujących wytycznych do studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, w szczególności w zakresie podania danych historycznych i ich indeksowania, przedstawienia kosztów oraz dokonania analizy ekonomiczno-społecznej przy użyciu metody wielokryterialnej, a zgłoszone przez IOK w wezwaniu z dn. 19 lipca 2012 r. żądania uzupełnienia i poprawy dokumentu były nieuzasadnione i nie znajdowały oparcia w systemie realizacji programu.

Analogicznie protest został rozstrzygnięty bez oparcia w obowiązujących kryteriach i ww. wytycznych, a nadto błędnie zinterpretowano zapisy § 23 Regulaminu konkursu, albowiem na wezwanie skarżący dokonał żądanych uzupełnień i nie wprowadzał żadnych innych niż żądane przez IOK zmian w złożonym wniosku.

Skarżący podniósł, że sporządzona przez niego analiza finansowa jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi ww. wytycznymi, albowiem ww. wytyczne nie zakazują dostarczania danych historycznych, koszty nie musiały być przedstawione w układzie rodzajowym a sporządzona analiza ekonomiczno-społeczna była analizą sporządzoną metodą wielokryterialną. Zarzucił także, że inne projekty jednostek samorządowych nie zawierające takich danych były oceniane pozytywnie.

Konstrukcja skargi oparta jest na rozwinięciu zarzutów protestu i polemice ze stanowiskiem zaskarżonego skargą rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu w zakresie poszczególnych zarzutów protestu, przy cytowaniu fragmentów "wytycznych do studium wykonalności".

Zdaniem skarżącego naruszenie prawa materialnego polega na odwoływaniu się do nieistniejących uregulowań wytycznych do projektu. W zakresie kryterium "wykonalność i trwałość finansowa" IOK i IRP mogły dokonywać tylko sprawdzenia prawidłowości wyliczenia pod względem matematycznym, a nie może kwestionować w ramach tego kryterium zastosowanej metody wyliczenia, ponieważ nie wskazują jej wytyczne i samo kryterium. Wnioskodawca twierdzi, że potrafił wykazać, że saldo niezdyskontowanych skumulowanych przychodów po uwzględnieniu wydatków i kosztów jest wyższe od zera. Nie wykazano, że "indeksowanie" wartości historycznych jest zakazane przepisami. Zdaniem skarżącego na żądanie IOK dokonał zmiany wartości mnożników.

Sporą część wywodów skargi odniesiono do analizy społeczno – ekonomicznej, metody wielokryterialnej zarzucając IOK – błędną wykładnię tej metody.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując wnioski i twierdzenia skargi, akcentował, że Związek Komunalny Gmin nie realizuje transportu, stąd nie może podawać kwot kosztów rodzajowych, gdyż nie może przewidzieć, na której linii będą jeździć nowo zakupione autobusy, które będą udostępniane organizatorom przewozu w drodze przetargu oraz że tabele dotyczące scenariusza z projektem i bez projektu zawierają rubryki, których skarżący jako strona działająca w myśl ustawy o finansach publicznych i nie realizująca transportu nie jest w stanie wypełnić, a dane co do tzw. luki finansowej były obliczone prawidłowo. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że podstawę wyliczanych danych powinny stanowić szacunki oparte na źródłowych badaniach przeprowadzonych w ramach planu transportowego.

Zarząd Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do złożonej skargi wskazał, że w postepowaniach dotyczących przyznania dofinansowania ze środków europejskich stosownie do art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stosuje się przepisów K.p.a., a zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 86 są całkowicie chybione.

Analogicznie niezasadnym jest zgłoszone w złożonej skardze żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zarząd Województwa Małopolskiego przypomniał aspekty, w ramach których jest dokonywana ocena w zakresie kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa".

Podkreślono, że warunkiem koniecznym dla dokonania tejże oceny jest sporządzenie prawidłowej i rzetelnej analizy finansowej, zgodnie z zapisami ww. wytycznych do studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013. Istota sporu między skarżącym a instytucjami zaangażowanymi we wdrażanie MRPO sprowadza się do oceny prawidłowości sporządzenia analizy finansowej.

Wskazano, że bezspornym jest, iż skarżący sporządził w studium wykonalności analizę finansową, jak również to, że pismem z dn. 19 lipca 2012r. był wzywany do jego uzupełnienia i poprawy, jednakże ocena poprawności sporządzenia analizy finansowej dokonana przez IOK i IRP jest diametralnie odmienna od stanowiska skarżącego. Akcentowano, że sporządzenie poprawnej analizy finansowej przez wnioskodawcę ubiegającego się o dofinansowanie ma służyć właśnie możliwości weryfikacji niezbędności i określenia właściwej wysokości wkładu z funduszy, jak również weryfikacji trwałości finansowej projektu.

W świetle celu, jakiemu ma służyć sporządzona przez wnioskodawcę analiza finansowa, nie bez znaczenia jest to, czy przyjęte w niej wyliczenia są spójne, rzetelne i pozwalające na ocenę ww. aspektów. W niniejszej sprawie skarżący podniósł, że przedstawianie danych historycznych nie było zakazane w obowiązujących dokumentach programowych, z czym oczywiście należy się zgodzić, jednakże, jak słusznie wskazały IOK oraz IRP, analiza finansowa powinna dotyczyć projektu, o dofinansowanie którego ubiega się wnioskodawca i uwzględniać wszystkie istotne elementy, w tym w szczególności wzrost liczby osób korzystających z transportu, co przekłada się niewątpliwie na wynik finansowy.

W sprawie zaś, pomimo wezwania przez IOK, skarżący nie uwzględnił w dokonanej analizie ww. aspektu (wzrost liczby korzystających), co spowodowało brak możliwości weryfikacji przyjętych prognoz finansowych i w konsekwencji negatywną ocenę projektu w ramach przedmiotowego kryterium. Podkreślić należy, że zastrzeżenia IOK, podtrzymane przez IRP, budzi nie tyle samo przedstawienie danych historycznych, co nieuwzględnienie w analizie finansowej istotnej zmiany w stosunku do ww. danych, jaką jest wzrost liczby osób korzystających z transportu. Tak istotna nieprawidłowość w sporządzeniu analizy finansowej niewątpliwie uniemożliwia dokonanie oceny ww. aspektów (niezbędność i właściwa wysokości wkładu z funduszy, weryfikacja trwałości finansowej projektu), co uzasadnia odrzucenie projektu na tym etapie oceny.

Zarząd Województwa wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodnie z zapisami ww. Wytycznych do studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013: "koszty należy przedstawić wg klasyfikacji kosztów rodzajowych." (pkt. 12.2.4 wytycznych). Z powołanego zapisu wytycznych nie sposób logicznie wysnuć wniosku, jak czyni to skarżący, iż słowo "winna" należy rozumieć jako "może" i nie jest niezgodnością z zapisami ww. wytycznych nieujęcie kosztów według kosztów rodzajowych.

Niewątpliwie bowiem powołany zapis wytycznych należy rozumieć jako obowiązek przedstawienia kosztów właśnie według klasyfikacji kosztów rodzajowych. Analogicznie zawartego w ww. wytycznych uregulowania, zgodnie z którym planując prognozę kosztów operacyjnych wnioskodawca powinien uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, nie można odczytywać w sposób sugerowany przez skarżącego. Oznacza ono jedynie, że przygotowana na potrzeby studium wykonalności prognoza kosztów nie może być przygotowana w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, jednakże nie stanowi zakazu uszczegółowiania danych w sposób nakazany w ww. wytycznych.

Skarżący w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. został wezwany do poprawy w tym zakresie złożonej dokumentacji (właśnie co do, przedstawienia wg klasyfikacji kosztów rodzajowych), czego jednakże nie uczynił. Na marginesie należy wskazać, iż przywołana przez skarżącego okoliczność, iż inne projekty jednostek samorządowych być może były oceniane pozytywnie mimo braku przedstawienia kosztów wg klasyfikacji kosztów rodzajowych pozostaje bez wpływu na prawidłowość oceny niniejszego projektu, a może jedynie stanowić podstawę do rozważenia, czy te inne oceny zostały dokonane prawidłowo. Powyższe jednakże pozostaje bez wpływu na ocenę projektu skarżącego i weryfikację prawidłowości tej oceny przez sąd, albowiem ocenie podlega zawsze konkretny projekt i legalność tak dokonanej oceny jest badana przez sąd.

Zarząd Województwa wskazał także, że IOK w uzasadnieniu odrzucenia projektu słusznie wskazała także na odrębną przyczynę negatywnej oceny złożonego wniosku, określoną w § 23 pkt 8 lit. d polegającą na wprowadzeniu innych niż żądane w wezwaniu IOK zmian w dokumentacji, bez wystarczającego ich uzasadnienia. W niniejszej sprawie bowiem skarżący dokonał nie żądanej w ww. wezwaniu z dn. 19 lipca 2012 r. zmiany wartości mnożników indeksujących, bez przedstawienia w tym zakresie wystarczających wyjaśnień. Za takie bowiem niewątpliwie nie można uznać stwierdzenia skarżącego, iż "ponownie skalkulowano przychody i koszty w scenariuszu z projektem uwzględniając przyrost ilości pasażerów, a także koszty eksploatacji nowych, zakupionych autobusów", albowiem brak jest wyjaśnień, dlaczego i w jaki sposób ponownie skalkulowano ww. przychody i koszty i na czym dokładnie ta kalkulacja polegała. Wobec powyższego IOK, a za nią IRP, uznały wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie za niewystarczające i prawidłowo zastosowały normę § 23 ust. 8 lit. d Regulaminu konkursu.

Podsumowując Zarząd podkreślił, że każda z prawidłowo wskazanych przez IOK przesłanek stanowi wystarczającą samodzielną podstawę do negatywnej oceny projektu na etapie oceny merytorycznej - oceny finansowej, albowiem zarówno fakt, iż wobec nieuzupełnienia wniosku zgodnie z żądaniem IOK (np. w zakresie ujęcia kosztów w układzie rodzajowym) złożony wniosek nadal zawierał błędy, jak i wprowadzenie dodatkowych zmian bez wystarczających wyjaśnień uzasadnia odrzucenie projektu stosownie do § 23 ust. 8 lit. c i d Regulaminu konkursu. Tym samym ocena wniosku skarżącego, jak i rozpatrzenie złożonego przez niego protestu zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i systemem realizacji MRPO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., nr 84, poz. 712 z późn. zm. – dalej z.p.r.) przepisem art. 30 c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1, poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu, dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego, zawierającego wniosek o dofinansowanie.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – dalej ustawa – nie wprowadza innego kryterium kontroli sądu administracyjnego niż zgodność z prawem. W świetle przytoczonego brzmienia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem przeprowadzenia oceny projektu. Ustawa, przepisem art. 30c ust. 3 pkt 1 -3 określa rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może sąd w wyniku rozpatrzenia skargi.

Przepisy ustawy statuują co najmniej cztery zasady stanowiące wzorzec kontroli oceny projektu pod względem jej zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W myśl natomiast przepisu art. 31 ust. 1 zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie ich wyborów legły u podstaw wprowadzenia w proces oceny ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Z powyższych zasad niewątpliwie przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność stanowią kryteria zgodności z prawem stosowane bezpośrednio na etapie oceny projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania.

Przepis art. 30e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3 – 6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Przepis ten nie wyłącza zatem z odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast przepis art. 37 u.z.p.r. również zawarty w jej Rozdziale 5 – Realizacja programów operacyjnych – stanowi, ze do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego.

Już z tego względu, cała płaszczyzna zarzutów skargi oparta na zarzucie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy zasad wynikających z tego kodeksu jest bezprzedmiotowa, gdyż przepisy K.p.a. nie stanowią wzorca kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z racji wyraźnego wyłączenia przepisem art. 30 e u.z.p.r., nie ma w sprawie również zastosowania przepis art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołany w przepisie art. 30c ust. 1 system realizacji programu operacyjnego w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia definiowany był przepisem art. 5 pkt 11 ustawy z.p.r. – jako zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w strategii rozwoju oraz programów obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji: system określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3. Niewątpliwie zatem w trybie konkursowego naboru projektów system tzw. procedury odwoławczej stanowił element systemu realizacji programu.

Przepis art. 5 pkt 11 obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu 26 listopada 2012r., a utracił moc w związku z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011r. sygn. P 1/11 (OTK-A 2011/10/115 – Dz. U. 2011.279.1644) dopiero z dniem 28 czerwca 2013r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że dotycząca przedmiotowego konkursu tzw. procedura odwoławcza, aczkolwiek nie mająca charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, obowiązywała wszystkie podmioty uczestniczące w naborze wniosków w trybie konkursowym, jako poddające się Regulaminowi regulującemu nabór w tym trybie.

Stanowisko to, doznaje poparcia także wyroku NSA z dnia 18 maja 2011r.,

II GSK 817/11 (Lex nr 992441).

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o bezzzasadności skargi. Mimo bowiem trafności niektórych zarzutów, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Rozpoznając zarzuty skargi, należy przypomnieć niektóre z postanowień Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 4. Infrastruktura dla rozwoju gospodarczego, Działanie 4.2, Schemat A Transport miejski w ramach Małopolskiego Regionalnego Rozwoju Operacyjnego (dalej MRPO) na lata 2007-2013, dalej zwanego Regulaminem, w ramach którego złożono przedmiotowy wniosek.

Zgodnie z postanowieniami § 23 ust. 3 (wg. nomenklatury przyjętej w Regulaminie) zawartymi w rozdziale III Regulaminu, dotyczącym procedury wyboru projektów w ramach Konkursu, uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji możliwe jest a) jednokrotnie po I ocenie formalnej, b) dwukrotnie w trakcie oceny merytorycznej, tj. – po I ocenie finansowej oraz po I ocenie merytorycznej właściwej. Stosownie do § 23 ust. 4 uzupełnieniu lub poprawie mogą ulegać wyłącznie elementy wskazane do uzupełnienia przez Instytucję Organizującą Konkurs (IOK), chyba, że wprowadzone zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych). W takich przypadkach należy wprowadzić dodatkowe zmiany do formularza wniosku o dofinansowanie oraz załączonej do niego dokumentacji, jak również przekazać na piśmie informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian do IOK.

Zarazem Regulamin w § 23 ust. 5 zezwala wnioskodawcy na uzupełnienie formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji w zakresie szerszym, niż nakazany przez IOK, pod warunkiem, że przedstawi w tym przedmiocie stosowne wyjaśnienia na piśmie.

Wnioskodawca zobowiązany jest złożyć ponownie uzupełniony lub poprawiony formularz wniosku o dofinansowanie lub załączoną do niego dokumentację w terminie wyznaczonym przez IOK nie dłuższym, niż 7 dni (§23 ust.6).

Po przeprowadzeniu każdego etapu oceny wnioskodawca jest pisemnie poinformowany o wynikach oceny jego projektu, w tym o odrzuceniu projektu (§21 ust.1 Lit.a Reg.)

Stosownie do zawartych w załączniku Nr 4 do UMRPO kryteriów wyboru projektów, m.in. dla Schematu A. Działania 4.2 Zwiększenie roli transportu zbiorowego, wprowadzonych Uchwałą Nr 1458/09 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2009 (k. 573 i 585 akt przedłożonych przy odp. na skargę), na etapie oceny finansowej – w ramach oceny merytorycznej – przewidziane jest tylko jedno kryterium p.n. "wykonalność i trwałość finansowa", które ma tzw. charakter logiczny. Dostosowaną treść tego kryterium wraz z jego uzasadnieniem (komentarzem) przytoczył Zarząd Województwa w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zarazem stwierdzić należy, że kryterium tzw. "ekonomiczno - społecznego wpływu na rozwój regionu", stanowi pierwsze z sześciu kryteriów, wedle których projekt podlega ocenie na etapie tzw. "właściwej oceny merytorycznej".

Stosownie do "wytycznych do studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach MROP" – dalej wytyczne – stanowiących załącznik Nr 1 do uchwały Nr 281/11 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2011 w sprawie tych wytycznych, tzw. metoda wielokryterialna, ma zastosowanie na etapie analizy ekonomiczno – społecznej w warunkach kryterium "ekonomiczno – społecznego wpływu na rozwój regionu i ma na celu ilościową i jakościową ocenę ekonomicznych i społecznych korzyści, jakie generuje projekt dla otoczenia (część 13. pkt. 13.1 wytycznych).

Z tych względów zarzuty skargi odwołujące się na etapie oceny finansowej, do spełnienia jednego z kryteriów oceny merytorycznej właściwej są w istocie bezprzedmiotowe. Instytucja Rozpatrująca Projekt, w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyznała rację skarżącemu, że odwołanie się przez IOK w swoim rozstrzygnięciu także do elementów ocen z zakresu tego kryterium, wykraczało poza zakres kryterium badanego na etapie oceny finansowej. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia (in fine) wynika, że uwzględnienie tego zarzutu skarżącego nie miało jednak wpływu na nieuwzględnienie protestu, z tej przyczyny, że podlegający w ramach oceny finansowej projekt, nie spełnił kryterium logicznego właściwego dla tej oceny.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest trzecia wersja wniosku. Przedmiotowy projekt został uzupełniony na etapie I oceny formalnej i po II ocenie formalnej wniosek przeszedł do etapu oceny merytorycznej – finansowej. Po dokonaniu oceny na I etapie oceny finansowej, skarżący pismem z 19 lipca 2012 w IOK wezwany został o uzupełnienie dokumentacji ze wskazaniem zakresu i sposobu jej uzupełnienia. Ponownie złożony wniosek wraz z załącznikami – aneksem Nr 2 do studium wykonalności i pismem wyjaśniającym z dnia 25 lipca 2012 r., zarejestrowany został dnia 26 lipca 2012 r. i poddany został II ocenie finansowej. Jej następstwem było odrzucenie projektu przez IOK w piśmie z 17.09.2012 r., na które to rozstrzygnięcie wniesiono protest. Zaskarżonym rozstrzygnięciem IRP nie uwzględniło projektu.

Wbrew stanowisku skargi, na etapie oceny finansowej jest tylko jedno kryterium "wykonalności i trwałości finansowej", a nie trzy kryteria, któremu odpowiadają tylko trzy aspekty zakresu oceny w ramach tego samego kryterium. Prawidłowe odczytanie uzasadnienia / komentarza do kryterium finansowego, wskazuje, że zakres oceny obejmuje;

1. a) ustalenie czy wkład funduszy jest niezbędny dla zrealizowania inwestycji – w tym aspekcie weryfikowany będzie poziom wskaźników rentowności inwestycji takich, jak finansowa bieżąca wartość netto (FNPV/C), finansowa stopa zwrotu (FRR/C) oraz wskaźnik korzyści / kosztów inwestycji (B/C – C);
2. b) określenie właściwego wkładu z funduszy – tu sprawdzeniu podlegać będzie poprawność obliczenia wskaźnika luki finansowej, będącego podstawą wyliczenia wkładu funduszy dla projektów generujących dochód netto i niepodlegających zasadom pomocy publicznej;
3. c) weryfikacje trwałości finansowej projektu – sprawdzone zostanie skumulowane saldo przepływów pieniężnych w okresie realizacji i eksploatacji inwestycji;

W zakresie szczegółowych zasad określających sposób analizy finansowej i wykazania wykonalności oraz trwałości finansowej uzasadnienie kryterium odsyła do w/w opisanych wytycznych.

Taka regulacja wskazuje, że w ramach oceny logicznej do spełnienia tego kryterium niezbędna jest pozytywna ocena w zakresie każdego z trzech aspektów oceny, oraz że przewidziane wytycznymi zasady przygotowania analizy finansowej dla wykazania wykonalności i trwałości finansowej, mają mieć związek z oceną w ramach tych trzech aspektów.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż odmawiając uwzględnienia protestu – Zarząd Województwa Małopolskiego jako Instytucja Rozpatrująca Protest, podzielił stanowisko IOK, oparte na ocenie Komisji Oceniającej Projekt, że dokonane przez skarżącego uzupełnienia na wezwanie pismem z 19 lipca 2012 r., dalej nie dają podstawy do zweryfikowania kryterium wykonalności i trwałości finansowej projektu, a zwłaszcza w aspekcie przepływów pieniężnych z uwagi na niejasny sposób prezentacji danych w tzw. scenariuszach z projektem i bez projektu.

Zdaniem IRP usunięcie wątpliwości co do prawidłowości obliczeń wielkości przepływów finansowych w poszczególnych scenariuszach było kluczowe do dokonania oceny w ramach kryterium wykonalności i trwałości finansowej. Prawidłowość założeń wnioskodawcy stanowiących podstawę analizy finansowej winna poddawać się weryfikacji.

Nie było w sprawie kwestionowane, że wnioskodawca jako Związek Komunalny Gmin w zakresie projekcji przepływów pieniężnych, w studium wykonalności winien posłużyć się nie tzw. metodą standardową, ale metodą tzw. róznicową, która w świetle wytycznych (pkt 12.2) służy przygotowaniu analizy finansowej, dla projektów, w których niemożliwe jest oddzielenie przepływów pieniężnych, dla kategorii wpływów oraz wydatków z osobna, jak i dla obydwu tych kategorii jednocześnie.

Analiza finansowa zgodnie ze słownikiem pojęć wytycznych ma umożliwić dokładne prognozowanie wpływów, które pokryją przyszłe wydatki. Wykonanie analizy finansowej pozwala:

1. 1) ustalić poziom dofinansowania projektu,
2. 2) obliczyć wskaźniki efektywności finansowej w oparciu o koncepcję zdyskontowanych przepływów pieniężnych netto,
3. 3) zweryfikować i zagwarantować zrównoważone saldo przepływów pieniężnych (weryfikacja trwałości finansowej).

Ten sam słownik pojęć określa sytuację scenariusza "bez projektu" lub "z projektem": jako porównanie w analizie pomiędzy wydatkami w sytuacji "z projektem" a wydatkami i wpływami przy braku realizacji projektu ("bez projektu") w celu zmierzenia dodatkowych wydatków i wpływów, które można przypisać projektowi.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013.594), do zadań własnych gminy m.in. zależy zaspokajenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Skarżący we wniosku akcentuje, iż w celu realizacji tego zadania publicznego utworzony został w 1998r. Związek Komunalny Gmin "Komunikacja Międzygminna" w Olkuszu. W świetle statutu tego wniosku, przejął on organizację lokalnego transportu zbiorowego na obszarze gmin. Związek ten ma zatem charakter związku międzygminnego w rozumieniu art. 64 w/w ustawy, do rozdziału 7-go, której nawiązuje zresztą Statut Związku.

Zarówno w skardze, jak i na etapie postępowania konkursowego w proteście podkreślono, że dotychczas organizacja transportu zbiorowego opierała się na korzystaniu ze środków transportu, które nie stanowiły własności Związku, a istota projektu polega na zakupie 10 autobusów o zmniejszonej emisji zanieczyszczeń w celu zwiększenia roli transportu zbiorowego.

Lektura punktu 1 wezwania z dnia 19 lipca 2012 r. o uzupełnienie wniosku wskazuje, że wątpliwości oceniających budził sposób ustalania kosztów i przychodów operacyjnych w poszczególnych scenariuszach. Koszty operacyjne definiuje słownik pojęć zawartych w Wytycznych jako całość kosztów poniesionych w związku z eksploatacją inwestycji przedstawione w układzie rodzajowym. Natomiast przychody operacyjne to oczekiwane należne jednostce kwoty za sprzedane produkty, towary, materiały i inne rzeczowe oraz finansowe składniki zasobów materiałowych.

Z zarzutów skargi – co potwierdza ustalenia zaskarżonego rozstrzygnięcia – wynika, że skarżący nie sporządził projekcji kosztów operacyjnych w układzie rodzajowym. Wskazując na pkt. 12.2.4 wytycznych, w którym m.in. mowa o tym, że planując prognozę kosztów operacyjnych należy uwzględnić obowiązujące przepisy prawa, skarżący uznał, że skoro jako jednostka samorządowa jest zobowiązany do księgowania kosztów w oparciu o ustawę o finansach publicznych, to jest to okoliczność, która zwalnia skarżącego od przedstawienia prognozy wg. klasyfikacji kosztów rodzajowych. Nadto zdaniem skarżącego stwierdzenie w wytycznych, że klasyfikacja "winna" zawierać wskazane nią pozycje nie oznacza obowiązku rozbicia kosztów.

Prezentowanego przez skarżącego stanowiska, że skoro wnioskodawca występuje jako Związek Komunalny Gmin, finansowany jest na zasadach ustawy o finansach publicznych to nie wszystkie wskazania wytycznych mogą mieć do niego zastosowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zaakceptować.

Właśnie dla takich podmiotów, wytyczne przewidują metodę różnicową jako podstawę analizy finansowej. W punkcie 12.1 dotyczącym założeń analizy finansowej wprost mówi się o projektach realizowanych m.in. przez związki międzygminne i sposobie przygotowania przez nie analizy.

W punkcie pierwszym wezwania określającym sposób poprawy zwrócono uwagę na "konieczność uwzględnienia przepływów wszystkich zaangażowanych podmiotów".

Przedmiotem kontroli sądowej wywołanej skargą jest zgodność procesu oceny za wskazanymi wyżej zasadami ustawowymi rządzącymi procedurą wyboru, a nie kontrola trafności ocen ekspertów i ich zastępowanie oceną Sądu.

Na tle powyższych okoliczności, nie może budzić wątpliwości przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ustalenie, że objęte punktem 1 wezwania o uzupełnienie studium wykonalności, braki nie zostały w całości usunięte, co uniemożliwia weryfikację kryterium wykonalności i trwałości projektu we wszystkich aspektach tej oceny.

Wiarygodne jest tez stanowisko IRP, że sposób dotychczasowego organizowania transportu zbiorowego przez wnioskodawcę nie uniemożliwiał wyliczenia stosownych danych czy wskaźników, a co najwyżej to utrudniał, gdyż nie było możliwe posłużenie się danymi wynikającymi wprost ze sprawozdań składanych w ramach sposobu finansowania wnioskodawcy. Wskazano, że zakres udostępnionych częściowych danych dowodzi, iż były one w posiadaniu wnioskodawcy i możliwe do uzyskania, ale powiązane z nimi mnożniki uniemożliwiają weryfikację w ramach kryterium.

Większa część wywodów skargi nie odnosi się do motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz polemizuje z rozstrzygnięciem Instytucji Oceniającej Konkurs.

Zupełnie niezrozumiałe jest przypisywanie IOK oraz IRP, że zarzuciły przedstawienie w projekcji z uwzględnieniem danych historycznych.

Zgodnie z pkt. 12.2.4 wytycznych punktem wyjścia projekcji kosztów operacyjnych winny być dane historyczne kosztów, które zostały poniesione przez Beneficjenta (Operatora) w ciągu ostatnich 3 lat. Jest zatem oczywiste, że scenariusz "bez projektu" winien obrazować te koszty, które poniósł wnioskodawca przy dotychczasowym sposobie organizacji lokalnego transportu zbiorowego, a scenariusz "z projektem" te koszty, które poniesie w sytuacji, gdy w systemie organizacji lokalnego transportu zbiorowego, 10 autobusów stanie się własnością Związku.

W punkcie 1-wszym wezwania z 19.07.2012 r. o uzupełnienie dokumentacji wskazano dalej m.in., że w scenariuszu z projektem nie odniesiono się do przyjętego założenia wyrażonego w % i liczbie bezwzględnej co do liczby korzystających z transportu zbiorowego i określono sposób uzupełnienia studium wykonalności, stwierdzając, że "kalkulację dla scenariusza z projektem i projektu należy dokonać w oparciu o dane historyczne jak i planowany wzrost liczby korzystających".

Ze złożonego w formie aneksu Nr 2 uzupełnienia studium wykonalności wynika, że dokumentacja (tabela II dla scenariusza z projektem) w tym zakresie nie została zmieniona. Zdaniem oceniających, po wezwaniu o uzupełnienie, scenariusz "z projektem" dalej nie uwzględniał planowanego wzrostu korzystających, a opierał się na założeniu wzrostu przychodów z uwagi na zastosowane wskaźniki indeksujące.

W piśmie z dnia 25 lipca 2012 r., złożonym w trybie §23 ust. 7 Regulaminu jako pismo przewodnie zawierające opis i zakres wprowadzonych zmian oraz ewentualnie dodatkowe wyjaśnienia, w obszernym ustosunkowaniu się do punktu 1 wezwania o uzupełnienie, nie odniesiono się do tej kwestii wprost. Stwierdzono, że "z uwagi na ilość funkcjonujących linii, wnioskodawca nie ma możliwości przygotowania modelu finansowego wskazującego wprost zakładaną ilość pasażerów na poszczególnych liniach na podstawie biletów, dlatego jedyną możliwością oznaczenia prognozowanych przychodów jest zakładany wzrost procentowy w stosunku do danych historycznych z uwzględnieniem zwiększonej liczby pasażerów na liniach, po których będą jeździć autobusy zakupione w wyniku protestu".

Pomijając kwestię, iż żądanie uzupełnienia studium nie dotyczyło wyodrębnienia linii, a jedynie uwzględnienia wpływu projektu na liczbę korzystających ogółem ze zbiorowego transportu lokalnego, wysokość przyjętych procentowych wskaźników na poszczególne lata nie została uzasadniona.

W istocie, to zatem przyjęty w projekcie – ale nie uzasadniony co do wielkości – wskaźnik procentowy rocznego przyrostu pasażerów, generował liczbę korzystających z transportu.

Ostatecznie należy się zgodzić ze stanowiskiem, że w tej zmianie przyjęty wskaźnik ("indeks") nie poddawał się do weryfikacji.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu podkreślono także, że to nie wysokość zdyskontowanego dochodu netto generowanego przez projekt (- 27.652 zł) stanowiła podstawę negatywnej oceny projektu przez IOK (co mogło sugerować nieprecyzyjne sformułowanie jednej z ocen), ale ta okoliczność, że przy niewielkiej kwocie zdyskontowanego dochodu netto, szczególnego znaczenia nabiera precyzja przyjętych do analizy finansowej założeń i możliwość ich zweryfikowania, dla wykluczenia, że projekt rzeczywiście nie będzie generował dochodu.

W świetle tych okoliczności odnoszące się do nich zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione, a nieuwzględnienie protestu uznał za słuszne.

Instytucja Rozpatrująca Protest podzieliła także stanowisko IOK, że zachodziła przewidziana §23 ust. 8 lit. d Regulaminu podstawa do odrzucenia projektu, jeżeli dopuszczalne uzupełnienia formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji, jak również dodatkowe wyjaśnienia polegać będą na wprowadzeniu zmian w formularzu wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji bez przedstawionych i wystarczających wyjaśnień w tym zakresie, stosownie do brzmienia ust. 5 Ten ostatni przepis regulaminu stanowi, że wnioskodawca może uzupełnić formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacją w zakresie szerszym, niż wskazany przez Instytucję Organizującą Konkurs pod warunkiem, że przedstawiono w tym przedmiocie stosowne wyjaśnienia na piśmie.

Rozpatrując w tym zakresie zarzuty skargi wyjść należy od konstatacji, że w przyjętych przez IOK za uzasadnienie rozstrzygnięcia stwierdzeniach zawartych w kartach oceny Komisji Oceniającej Projekt, wskazując na §23 Regulaminu, tylko ogólnie stwierdzono, że "wnioskodawca dokonał zmian w zakresie indeksowania przepływów bez podania merytorycznego uzasadnienia", oraz, że "wnioskodawca dokonał zmian w analizie finansowej w zakresie indeksowania przepływów bez podania uzasadnienia", nie określając konkretnych wskaźników, które uległy zmianie, ani nie precyzując ich lokalizacji w dokumentacji wniosku.

IRP w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjęła, że "wnioskodawca dokonał zmiany wartości mnożników nie przedstawiając dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie", a choć punkt 1 wyjaśnień jest obszerny "to brak w nim precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego "ponownie skalkulowano przychody i koszty w scenariuszu z projektem uwzględniając przyrost ilości pasażerów, a także zarzuty eksploatacji nowych zakupionych autobusów" i na czym dokładnie ta kalkulacja polegała (czy wcześniej te czynniki nie były uwzględnione, a więc je doliczono, czy były uwzględnione, ale w innych wysokościach)".

W istocie IRP uchyliła się od odpowiedzi na to ostatnie pytanie, której podstawę mogła stanowić przedstawiona dokumentacja.

Natomiast zastosowanie przewidzianej § 23 ust. 8 lit. d. w zw. z ust 5 Regulaminu Konkursu podstawy do odrzucenia projektu, zgodnie z ustawową zasadą spełnienia wymogu przejrzystości procedury naboru (art. 26 ust. 2 ustawy o z.p.r.), wymaga jasności co do tego, że wprowadzona we wniosku lub jego dokumentacji zmiana, wykracza poza zakres wskazany przez IOK, oraz że nie zawiera stosownego wyjaśnienia w tym zakresie.

Ocena zatem, czy istnieją podstawy do zastosowania § 23 ust. 8 lit. d. Regulaminu Konkursu, w dużej mierze zależy od precyzji wskazania przez Instytucję Organizującą Konkurs zakresu uzupełnienia wniosku i jego dokumentacji.

Przy ocenie tej precyzji w odniesieniu do pisma IOK z 19 lipca 2012 należy się oprzeć nie tylko części wskazującej w punktach błędy lub niejasności ale także na wskazanym "sposobie poprawy" w poszczególnych punktach.

IOK w 1 punkcie w/w pisma, w części dotyczącej sposobu uzupełnienia sposobu poprawy scenariuszy bez i z projektem, upatrywała m.in. w konieczności "dokonania ponownej analizy prezentowanego modelu finansowego, a w tym uszczegółowienia w każdym ze scenariuszy poszczególnych pozycji kosztów i przychodów operacyjnych wraz ze wskazaniem ich źródeł oraz sposobu kalkulacji, w szczególności w zakresie ustalenia maksymalnej stawki za wozokilometr. W tym celu proszę przedstawić program sprzedaży, który będzie obejmował dane dotyczące liczby korzystających oraz ceny jednostkowe biletów".

Treść zmian wprowadzonych Aneksem Nr 2 do studium wykonalności, oraz treść pisma przewodniego strony skarżącej z dnia 25.07.2012 r. wskazuje, że zmiany te pozostają w związku ze wskazaniem sposobu poprawy dokumentacji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zostało w zaskarżonym rozstrzygnięciu wykazane w sposób jasny i precyzyjny, która zmiana konkretnych mnożników, miała miejsce, poza wymaganym "sposobem poprawy" i nie była uzasadniona wskaźnikami.

Nie zostało zatem wykazane, że zachodziła w sprawie przewidziana § 23 ust. 8 lit. d Regulaminu Konkursu podstawa do odrzucenia wniosku.

Czym innym jest natomiast kwestia niespełnienia wymogów w ramach kryterium wykonalności i trwałości finansowej na etapie oceny finansowej. W tym zakresie nieuwzględnienie protestu z wyżej wskazanych i omówionych przyczyn znajdowało oparcie w postanowieniach § 43 ust. 3 lit. b w zw. z ust. 9 w zw. z § 29 ust. 6 Regulaminu Konkursu.

Rozstrzygając o skardze nie dopatrzył się Sąd, by negatywna ocena projektu sprowadzająca się do nieuwzględnienia protestu naruszyła przyjęte zasady systemu realizacji programu oraz ustawowe zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, przejrzystość reguł oceny jej bezstronności i rzetelności.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009.84.712 ze zm.) skarga uległa oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze oceniono jak w sentencji wyroku.