Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/700/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 20 kwietnia 2022 r. odmawiającej przyznania E. R. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. S. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 28 stycznia 2022 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z treści wniosku wynika, że matka skarżącej jest wdową, poza skarżącą do alimentacji względem matki zobowiązany jest również mieszkający w S. brat, z którym skarżąca nie ma kontaktu. Z orzeczenia z dnia 14 grudnia 2021 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 20 października 2021 r. Przyczyną niepełnosprawności są choroby psychiczne (O2-P). W orzeczeniu wskazano, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca oświadczyła, że od lutego 2021 r. sprawuje opiekę nad matką, nie podejmuje z tej przyczyny zatrudnienia.
Z dołączonej do akt dokumentacji wynika, że skarżąca od dnia 21 listopada 1984 r. do 31 lipca 1992 r. była zatrudniona w Zakładach [...] K. Umowa o pracę została wypowiedziana przez pracodawcę. Z zaświadczenia z dnia 17 lutego 2022 r. wynika, że skarżąca od 20 lipca 2020 r. jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z zaświadczenia z dnia 17 kwietnia 2019 r. wynika, że skarżąca w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. oraz 1 grudnia 2018 r. oraz 27 lutego 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem. Skarżąca oświadczyła, że przed 2016 r. pomagała córce w opiece nad dzieckiem, następnie w latach 2016 do 2019 r. opiekowała się mężem, a od 2020 r. zarejestrowała się jako bezrobotna, nie otrzymała żadnej oferty pracy. Od 2020 r. opiekuje się matką na stałe.
Z przeprowadzonego w dniu 28 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z pomocy finansowej ośrodka w postaci zasiłku okresowego. Nie ma żadnych dochodów, jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ze względu na stan zdrowia pozostaje w stałym leczeniu onkologicznym. Złożyła wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności (aktualnie posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności). Matka skarżącej jest osobą leżącą, niezorientowaną w miejscu i czasie.
W ocenie pracownika socjalnego skarżąca nie jest w stanie sprawować opieki nad matką ze względu na swój stan zdrowia. Do wywiadu środowiskowego dołączono oświadczenie skarżącej co do zakresu czynności opiekuńczych nad matką, które obejmują: utrzymanie higieny, zmianę pielucho-majtek, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przeciwdziałanie odleżynom, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, masaże i oklepywanie.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu I instancji brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia w 1992 r. a opieką nad matką.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu 18 roku życia; poprzez pominięcie okoliczności, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, jest niezgodny z Konstytucją;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające m. in. na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie jest tego rodzaju, żeby wymagał rezygnacji, czy też niepodejmowania zatrudnienia.
Z orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2022 r. wynika, że skarżąca jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do pracy, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność skarżącej istnieje od 25 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia 20 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Kolegium wskazało, że w aktualnie istniejącym stanie prawnym, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium prawidłowo ustalił organ I instancji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką. Skarżąca bowiem od 1992 r. nie pozostawała w zatrudnieniu, opiekowała się dzieckiem córki, mężem, a od 2020 r. jest zarejestrowana jako bezrobotna. Zdaniem organu brak jest korelacji czasowej między orzeczeniem niepełnosprawności matki, a podjęciem opieki przez skarżącą. Kolegium wskazało ponadto, że z orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2022 r. wynika, że skarżąca nie jest w stanie sprawować opieki nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a opieką nad matką;
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie ustalenia, czy skarżąca byłaby w stanie podjąć pracę zawodową, gdyby nie opieka nad niepełnosprawną matką.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.
W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki lub pomocy osoby trzeciej. Niesporne jest również, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z wskazaniem konieczności stałej opieki lub pomocy osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Bezsporne jest również, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia od 1992 r., od 2020 r. pozostaje zarejestrowana jako bezrobotna, a przed 2020 rokiem pobierała zasiłek z tytułu opieki nad mężem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). W przypadku badania przesłanki niepodejmowania zatrudnienia konieczne jest ustalenie, że osoba sprawująca opiekę ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej, ale ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną jej nie podejmuje.
W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że w odniesieniu do skarżącej nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie- świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wyłącznie osobie, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w zakresie wykluczającym podjęcie zatrudnienia, a zatem jednym z koniecznych elementów stanu faktycznego, które organ musi ustalić to stwierdzenie, że osoba wnioskująca o świadczenie rzeczywiście sama, osobiście tę opiekę sprawuje, a także, że ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie ją realizować. W przypadku skarżącej, jej stan zdrowia wyklucza pełnowymiarową opiekę nad inną osobą niepełnosprawną, ponieważ zgodnie z orzeczeniem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sama skarżąca wymaga opieki i wsparcia w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Co więcej, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia, że podejmujący opiekę zrezygnował z zatrudnienia lub jego nie podejmuje ze względu na sprawowaną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. W przypadku skarżącej, która od lat 90 ubiegłego wieku jest osobą bierną zawodowo, rozważona mogła być jedynie przesłanka niepodejmowania zatrudnienia. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.
Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżąca z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, ponieważ z orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2022 r. wynika, że jest ona osobą niezdolną do pracy. Sąd dostrzega trudną życiowo i zdrowotnie sytuację skarżącej, jednakże świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką mogło by zostać przyznane jedynie wówczas, gdyby spełniona była przesłanka niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, której zakres wykluczałby podjęcie zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Jak zasadnie zważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w stanie zdrowia skarżącej nie jest to fizycznie możliwe.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu ustalenie organu II instancji, że skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w szczególności w dokumencie urzędowym, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej z dnia 21 kwietnia 2022 r. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).
Tymczasem organ dokonał kluczowych dla zastosowania art. 17 u.ś.r. ustaleń faktycznych, a ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji, znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.