Uzasadnienie
Pisemnym raportem z dnia 9 stycznia 2014 r. aspirant K. K. - detektyw Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą KMP - zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie do pracowniczego stażu, pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 3 czerwca 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1996 r.
Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym nr [...]:
- 1) odmówił zaliczenia K. K. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu od dnia 3 czerwca 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1996 r. z uwagi na brak wystarczających podstaw do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników;
- 2) zaliczył K. K. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okres od dnia 1 sierpnia 1996 r. do dnia 31.sierpnia1996 r. z tytułu pobierania stypendium stażowego zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu KMP omówił zgromadzone w sprawie dowody i stwierdził, że wskazują one na to, że gospodarstwo ojca K. K. nie należało do wysokoprodukcyjnych i składało się z podstawowych upraw i hodowli, nieukierunkowanych na specjalistyczną produkcję rolną bądź zwierzęcą, zaś produkcja prowadzona była na własne potrzeby. Ojciec K. K. w wymienionym okresie pracował zawodowo, natomiast matka ze względu na stan zdrowia przebywała na rencie. Na wnioskodawcę nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne rolników i członków ich rodzin. W ocenie organu I instancji ustalony w postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny, a w szczególności:
- – pobieranie przez K. K. nauki w liceum,
- – odległość z domu do szkoły i związany z tym czas dojazdu środkami komunikacji miejskiej,
- – konieczność przygotowania się do lekcji, zajęć, egzaminów;
- – czas na potrzebny odpoczynek,
- – odbywanie praktyki zawodowej w trakcie nauki w liceum,
- – uczęszczanie na dodatkowy kurs nauki języka niemieckiego
- – wielkość i charakter gospodarstwa rolnego,
- – niewielki zakres prac związanych z uprawą i hodowlą, wynikająca z wielkości i charakteru tego gospodarstwa rolnego nieukierunkowanego na specjalistyczną produkcję roślinną czy zwierzęcą oraz używanie w pracach rolnych sprzętu technicznego i maszyn,
- – charakter pracy K. K. polegający na pomocy w typowych obowiązkach zwyczajowo wymaganych od dziecka.
w istotny sposób ograniczają wymiar czasowy pracy wykonywanej przez K. K. w gospodarstwie rolnym i dyspozycyjność do jej podejmowania. Dlatego, zdaniem organu I instancji, praca K. K. w badanym okresie nie mogła być uznana za wykonywaną w sposób stały, a więc nie było wystarczających przesłanek uzasadniających uznanie go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403).
Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł K. K., który zarzucił, że spełnia on wszelkie warunki niezbędne do zaliczenia okresu jego pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Odwołujący się podkreślił, że dołączył niezbędną dokumentację potwierdzającą ten fakt, m.in.: pisemne zeznanie dwóch świadków. Odwołujący się zarzucił, że zastosowano niewłaściwą interpretację przepisów definiujących pojęcie "domownika". W ocenie odwołującego się jego nauka w szkole ponadpodstawowej w systemie dziennym nie wykluczała uznania go za "domownika" i wskazał, że podczas pobierania nauki w szkole nie zamieszkiwał nigdy w internacie poza miejscem zameldowania, a sama nauka nie wykluczała go w żaden sposób z pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Nadmienił także, że jego ojciec w tym czasie pracował zawodowo na różne zmiany w Fabryce Silników Elektrycznych T w T, zaś matka z uwagi na swój stan zdrowia przebywała na rencie, więc obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego były w całości scedowane na odwołującego się.
Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 29 września 2014 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2014 r.
Zdaniem organu odwoławczego okres od 3 marca 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1996 r. nie może być zaliczony do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, gdyż K. K. nie spełniał przesłanek stałej pracy, jaka jest wymagana, aby stać się domownikiem w myśl przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie organu konieczność codziennej nauki w szkole, obowiązki szkolne: lektury, lekcje, przygotowanie do sprawdzianów, w tym również egzaminów maturalnych, a także odbywanie obowiązkowych praktyk zawodowych zgodnie z doświadczeniem życiowym wyklucza stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt II UKN 535/99 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 197/04) i stwierdził, że praca K. K. w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 3 czerwca 1993 roku do dnia 31 sierpnia 1996 roku mogła być faktycznie pomocą w prowadzeniu gospodarstwa, a nie stałą pracą świadczoną z pozycji domownika.
Organ wyjaśnił, że tradycyjnie świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc wymienionego przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego rodziców, nie pozwala na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem wymienionego w tym okresie było uczestniczenie w zajęciach szkolnych, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, której z uwagi na szkolne wymagania czasowe nie mógł wykonywać w wymiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Zdaniem organu odwoławczego ustalone w toku postępowania fakty świadczyły o tym, że wnioskodawca nie był w stanie spełnić wymogu stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy wskazał w szczególności na absorbujące zajęcia wnioskodawcy, tj. naukę w Liceum Ekonomicznym oraz na fakt, iż rodzice K. K. nie utrzymywali się z pracy rolnej (ojciec pracował zawodowo w Fabryce Silników Elektrycznych T w T, natomiast matka uzyskała świadczenie rentowe, a ich gospodarstwo rolne, ze względu na powierzchnię wynoszącą 1,1214 ha przeliczeniowego, było w istocie wykorzystywane na własne potrzeby).
Organ odwoławczy powołał się również na informacje umieszczone osobiście przez policjanta w ankiecie osobowej wypełnionej przed przyjęciem do służby w Policji. Wówczas K. K. zaprzeczył, jakoby on sam jak i rodzice posiadali grunty orne i byli rolnikami. Rodzice, według informacji zawartych w ankiecie, pracowali zawodowo oraz otrzymywali świadczenie rentowe i dlatego, według organu odwoławczego, nazywanie ich rolnikami wydaje się być wyłącznie określeniem zwyczajowym. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym przez K. K. nie były wykonywaniem stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a jedynie o świadczeniem doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, (żniwa, karmienie zwierząt, czyszczenie pomieszczeń hodowlanych). Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2568/11.
Skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł K. K., zarzucając:
- 1) naruszenie art. 6 i art. 8 kpa w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ decyzji o zaliczeniu wysługi lat w stosunku do innych funkcjonariuszy, znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznie i prawnej, a odmowie takiego zaliczenia skarżącemu;
- 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób całkowicie dowolny i pozbawiony oparcia w przepisach prawa i materiale dowodowym, w szczególności zignorowanie zeznań świadków oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta potwierdzającego pracę skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym;
- 3) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że pobieranie nauki uniemożliwiało skarżącemu wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym ojca;
- 4) naruszenie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną interpretację wykładnia stałej pracy "domownika" i niezasadne przyjęcie, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym ojca nie może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie;
- 5) naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;
- 6) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o Policji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do doliczenia do wysługi lat okresów pracy w charakterze domownika świadczonej w gospodarstwie rolnym ojca;
- 7) naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez błędne przyjęcie, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat powstaje z datą złożenia przez policjanta wniosku i wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie na dzień przyjęcia policjanta do służby;
- 8) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że niewielka powierzchnia gospodarstwa wskazuje na to, że praca w gospodarstwie rolnym była zwyczajową wymaganą od dzieci rolników;
- 9) błędną ocenę przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego poprzez zarzucenie skarżącemu, że pobierana nauka w szkole ponadpodstawowej znajdującej się w T uniemożliwiała mu wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym.
Skarżący domagał się uchylenia rozkazów personalnych wydanych przez organy obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, oraz prawa materialnego.
Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Kwestię zaliczenia lub odmowy zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów obowiązujących w czasie wykonywania tej pracy. W sprawie zastosowanie znajduje zatem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), który stanowi, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Pojęcie domownika zostało z kolei zdefiniowane w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403). Zgodnie z tym przepisem przez domownika rozumie się osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zdaniem organów administracyjnych obu instancji, praca wykonywana przez skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców nie była wykonywana w sposób stały, lecz miała charakter pomocy w prowadzeniu przez rodziców indywidualnego gospodarstwa rolnego. Organy administracyjne stwierdziły, że skarżący nie mógł pomagać w gospodarstwie rodziców w sposób stały, gdyż w latach 1992-1996 był uczniem Liceum Ekonomicznego, do którego codziennie dojeżdżał 8 km, co zajmowało mu 30 minut.
Nadto, przez dwa lata odbywał praktyki zawodowe, a także uczęszczał w godzinach wieczornych na kurs języka niemieckiego. Niemożliwe jest więc przyjęcie, że skarżący wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym swojego ojca, ponieważ mógł pracować w nim jedynie dorywczo. Takie stanowisko organów Sąd uznaje za błędne. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie.
Sąd Najwyższy uznał za nieodzowne sięgnięcie do specjalnego znaczenia roli domownika w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z zestawienia tego wynika, że istota działań domownika sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie Sąd Najwyższy zaaprobował stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podzielił pogląd, że obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. Stwierdził ponadto, że stała praca w gospodarstwie polega na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2581/11 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "...w rozumieniu tej ustawy charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia.
Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego". Przytoczone wyżej, aktualne poglądy stoją w sprzeczności z poglądami powoływanymi na poparcie stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy w całości podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 września 2014r., III SA/Kr 582/14 (LEX nr 15113756), iż niedopuszczalne jest przyjęcie założenia, że osoba mająca status domownika i ucząca się w szkole, do której musi dojeżdżać, nie może pracować w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu tego gospodarstwa.
Zatem Sąd, aprobując powyższe poglądy prezentowane w orzecznictwie, stoi na stanowisku, że ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana odrębnie, w odniesieniu do każdego zindywidualizowanego stanu faktycznego wynikającego z danej sprawy, z uwzględnieniem występujących w niej okoliczności faktycznych oraz przedstawionego powyżej sposobu rozumienia pracy domownika w gospodarstwie rolnym. Nie można nadto uznać, że przeciwko uznaniu skarżącego za domownika przemawia fakt, iż w ankiecie osobowej skarżący zaprzeczył, jakoby rodzice posiadali grunty orne i byli rolnikami, skoro ze stanu faktycznego ustalonego przez organy w kontrolowanym postępowaniu wynikają okoliczności przeciwne. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2014r., II SA/Wa 232/14 (LEX nr 1510511) uznał, że: "Nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że skoro osoba nie zgłosiła faktu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w życiorysie oraz w kwestionariuszu osobowym, to tym samym jest to dowód świadczący przeciwko niej.
W dokumencie tym zawarte są podstawowe i skrótowe informacje dotyczące życia, a ponadto takie oświadczenie w życiorysie nie jest uwarunkowane i wymagane jakimkolwiek przepisem". Nie mają także prawnego znaczenia dla oceny możliwości zaliczenia skarżącemu do wysługi lat argumenty organu dotyczące niewielkiej powierzchni gospodarstwa rolnego a tym bardziej przeznaczania plonów z niego pochodzących na potrzeby rodziny. Są to bowiem argumenty pozaprawne.
W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, gdyż naruszył on art. 1 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, oraz błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, naruszając przepis art. 80 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organ administracji będzie zobowiązany dokonać oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.