Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 lipca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 104 i 107 kpa, art. 2 pkt 11, pkt 14 i 16, art. 4, 5, 13, 15, 18, 20, 21, 27 ust. 3 oraz art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214) oraz art. 26 i 28 kpa, Wójt Gminy odmówił T. N.
1) prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko T. N. ur. [...] 2010 r. oraz 2) przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko L. N. ur. [...] 2013 r. w wysokości 500, 00 zł. miesięcznie na okres od 2016-04-01 do 2017-09-30.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że T. N. jest ojcem T. N. urodzonego [...] 2010 r. i L. N. urodzonej [...] 2013 r. będącymi dziećmi wnioskodawcy i M. O. – N. (obecnej żony T. N.) oraz P. N. urodzonego w dniu [...] 2002 r.(dziecko z pierwszego małżeństwa) będącego dzieckiem wnioskodawcy i K. N. Jako pierwsze dziecko wskazano małoletniego P. N. Wójt Gminy ustalił, że Sąd, orzekając rozwód T. N. z K. N. powierzył prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem – P. N. obojgu rodzicom oraz, że miejsce zamieszkania dziecka będzie tożsame z każdorazowym miejscem zamieszkania matki. Wyjaśnił, że mając na uwadze rozbieżności pomiędzy formalnym brzmieniem wyroku, a składem rodziny podanym przez T. N. w uzasadnieniu wniosku, w miejscu zamieszkania wnioskodawcy przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego ustaleń wynika, że wbrew postanowieniu Sądu syn P. N. faktycznie przebywa z ojcem T. N. Ustalono również, że T. N. zamieszkuje w budynku jednorodzinnym razem z drugą żoną M. O. – N., synem z pierwszego małżeństwa - małoletnim P. N. oraz dwójką dzieci z drugiego małżeństwa, małoletnimi: L. i T. N. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę organ I instancji stanął na stanowisku, że wniosek T. N. zasługiwał na uwzględnienie w części, bowiem pomimo, że małoletni P. N. przebywa w jednym budynku z ojcem, jego miejscem zamieszkania jest każdorazowe miejsce zamieszkania matki, a kwestia to została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu.
Od pkt 1 decyzji Wójta Gminy M T. N. złożył odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, polegające na nieuprawnionym przyjęciu jakoby orzeczenie o miejscu zamieszkania małoletniego zawarte w prawomocnym wyroku rozwodowym uniemożliwiało ustalenie, że małoletni zamieszkuje w innym miejscu, a treść wyroku nie może mieć wpływu na stan faktyczny istniejący w rzeczywistości; art. 7, 77§1 i 4 kpa poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie dowodu z wywiadu środowiskowego.
Decyzją z dnia 7 października 2016 r. ([...]) na podstawie art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podał, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ww. ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 3). Przepis art. 2 pkt 16 ustawy statuuje, że przez rodzinę należy rozumieć małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Według art. 2 pkt 14 ustawy pierwszym dzieckiem jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzime w wieku do ukończenia 18 roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż małżeństwo T. N. i K. N. zostało rozwiązane przez rozwód w dniu 7 kwietnia 2009 r. W wyroku rozwodowym Sąd stwierdził, że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem (P. N.) powierza obojgu rodzicom, zasądzono od ojca T. N. alimenty, jak również orzeczono, że miejsce zamieszkania dziecka będzie tożsame z każdorazowym miejscem zamieszkania matki. T. N. jest również ojcem T. N. i L. N., z których matką – M. O. – N. pozostaje w związku małżeńskim. Wnioskodawca podał, iż w skład jego rodziny wchodzą (poza nim) syn P. N., żona oraz syn T. oraz córka L. Aby możliwe było przyznanie T. N. świadczenia wychowawczego na T. N., jako kolejne dziecko, należy ustalić, że T. N. i jego była żona – K. N. sprawują nad P. N. opiekę naprzemienną, a w konsekwencji P. N. jako pierwsze dziecko wnioskodawcy zalicza się - na gruncie ustawy - do jego rodziny.
Do przyjęcia, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców konieczne jest - w świetle art. 2 pkt 16 ustawy - posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie, natomiast T. N. takim orzeczeniem nie dysponuje. Faktem jest, że ww. wyrok rozwodowy został wydany w stanie prawnym, w którym Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewidywał rozstrzygania przez sąd o opiece naprzemiennej nad dzieckiem, jednak wedle organu odwoławczego rodzice mogli niejako doprecyzować wyrok rozwodowy, zawierając w późniejszym czasie pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.
Na powyższe rozstrzygnięcie T. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 7, 77 § 1 i art. 77 § 4 zdanie pierwsze kpa poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności znanych z urzędu organowi wydającemu decyzję polegające na tym, że mimo przeprowadzenia dowodu z wywiadu środowiskowego wykazał iż małoletni P. N., pierwsze dziecko wnioskodawcy, stale zamieszkuje z wnioskodawcą i mimo posiadania z urzędu wiedzy, iż małoletni P. N. jest uczniem gimnazjum na terenie Gminy M dla którego organem prowadzącym jest owa gmina - organ odwoławczy przyjął błędny stan faktyczny;
- - art. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 26 § 1 i art. 28 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, jakoby pojęcie "zamieszkiwania" użyte w pierwszym z tych przepisów miało być tożsame z pojęciem "miejsca zamieszkania" występującym w powołanych przepisach Kodeksu cywilnego - mimo, iż podstawowe reguły wykładni językowej wykluczają przyjęcie takiego poglądu interpretacyjnego;
- - art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 1, art. 365 §14, art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, jakoby orzeczenie o miejscu zamieszkania małoletniego zawarte w prawomocnym wyroku rozwodowym uniemożliwiało ustalenie, że małoletni zamieszkuje w innym miejscu, podczas gdy w istocie wyrok prawomocny dotyczy jedynie stanu prawnego w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania gdyż reguluje wyłącznie stosunki prawne w sferze praw i obowiązków stron a wiec jego treść nie może mieć wpływu na stan faktyczny istniejący w rzeczywistości;
- - art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy skarżonego rozstrzygnięcia mimo, że jest ono obarczone wadami nakazującymi jego eliminację z obrotu prawnego.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. skarżący podał, że w dniu 22 sierpnia 2016 r. zapadło postanowienie Sadu Rejonowego Wydział III Rodzinny, sygn. akt [...], w którym Sąd ustalił, że miejscem zamieszkania małoletniego P. N. jest miejsce zamieszkania skarżącego. Odpis tego postanowienia został złożony w październiku 2016 r. do SKO, które prowadzi w związku z jego wydaniem postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Podał nadto, że w dokumentach szkoły, do której uczęszcza syn P. znajduje się pisemna zgoda byłej żony na to, aby syn uczęszczał do szkoły w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.).
W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016.195), dalej zwanej ustawą. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości 500,00zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, zgodnie z art. 5 ust. 3 świadczenie przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 16, rodzina w rozumieniu ustawy oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego albo opiekuna prawnego dziecka. Zgodnie z art. 18 ust. 1, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, z tym że stosownie do art. 48, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (nastąpiło to 1 kwietnia 2016 r.) i kończy się dnia 30 września 2017 r. (ust. 1).
Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 25 kwietnia 2016 r., a więc w zakreślonym w art. 49 ust. 1 ustawy terminie 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, co warunkowało ustalanie prawa do świadczenia począwszy od tego dnia. We wniosku skarżący zawarł oświadczenie, (str. 7 akt adm.), że nie wnosi o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z nim zamieszkujące i pozostające na jego utrzymaniu., zaś podając skład osobowy rodziny wymienił troje dzieci - syna P., syna T. i córkę L. Organy rozpoznały wniosek i orzekły o przyznaniu prawa do tego świadczenia na drugie – zdaniem organów z dzieci skarżącego z nim zamieszkujące i pozostające na jego utrzymaniu, tj. na córkę L., natomiast nie przyznano prawa do świadczenia na syna T., uznając, że to ten syn jest pierwszym dzieckiem w rodzinie a nie syn P. Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy syn skarżącego z pierwszego małżeństwa P. może być zaliczony do członków rodziny skarżącego - w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby powyżej wskazanej ustawy.
Organ pierwszej instancji wskazując na treść wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego z dnia 7 kwietnia 2009 r., [...], w którym Sąd w pkt. II ustalił miejsce zamieszkania syna stron P. z matką – byłą żoną skarżącego uznał, że kwestia miejsca zamieszkania syna została przesądzona w w/w wyroku a prawomocność tego wyroku skutkować musi uznaniem, że miejsce zamieszkania dziecka jest tożsame z miejscem zamieszkania przedstawiciela ustawowego wskazanego w sentencji wyroku. Równocześnie ustalił też organ, że z przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, iż syn P. faktycznie zamieszkuje ze skarżącym, jego obecną żoną oraz dziećmi skarżącego z drugiego małżeństwa. oraz że uczęszcza do Gimnazjum w Zespole Szkół w M od 2015 r. (dowód: świadectwo szkolne z dnia 24 czerwca 2016 r., k. 21 akt adm.). Organ nie rozważał, czy fakt ten ma wpływ na ustalenie przesłanek decydujących o zaliczeniu syna P. do składu rodziny w rozumieniu art. 2 pkt. 16 ustawy.
Analizując pojęcie "rodziny" użyte w tym przepisie stwierdzić trzeba, że co do zasady nakazuje on zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. Z kolei "miejsce zamieszkania" normują przepisy art. 25-28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W myśl tych przepisów miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25). Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28). Zgodnie natomiast z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.
Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z uwagi na wskazane unormowania Sąd stoi na stanowisku, że ustawodawca nie wiąże możliwości zaliczenia dziecka do rodziny w rozumieniu art. 2 pkt. 16 ustawy z miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu kodeksu cywilnego. Miejsce zamieszkania dziecko może mieć - zgodnie z przepisami k.c. - tylko jedno, co nie sprzeciwia się możliwości zaliczenia go jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, czy też jak w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy do rodziny skarżącego. W przypadku ustalania przesłanek istnienia prawa doświadczenia wychowawczego decydujące znaczenie ma fakt wspólnego zamieszkiwania dziecka z rodzicami, rodzicem, czy opiekunem faktycznym.
Wadliwe jest w tej sytuacji stanowisko organów, że skoro w wyroku rozwodowym miejsce pobytu syna skarżącego P. ustalono przy matce, to z tego względu nie można tego dziecka zaliczyć do członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt. 16 ustawy. Argumentacja organów jest nieprawidłowa także i z tego względu, że w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną, co bezspornie wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (wywiad środowiskowy str. 14/16, ocena sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego, k. 10 akt adm.). Brak dowodów na to aby syn P. przebywał pod opieką matki i ojca w powtarzających się regularnie okresach. Z powyższego wynika, że odmawiając skarżącemu przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna T., organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt. 16 ustawy. Naruszyły także przepisy postępowania - art. 7 i 77 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak bowiem wynika z przedłożonego przez skarżącego do akt świadectwa szkolnego z dnia 24 czerwca 2016 r. (k. 21 akt adm.) P. N. uczęszcza do Gimnazjum [...] w Zespole Szkół w M od 2015 r. Skoro obowiązkiem organu administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy zgodnie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i w tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to organy winne były wyjaśnić – wobec treści pkt. II wyroku orzekającego rozwód skarżącego, czy matka dziecka wyraziła zgodę na uczęszczanie przez syna do szkoły w miejscu zamieszkania z ojca, co wiązało się przecież nierozerwalnie ze zmianą miejsca zamieszkania syna. Jak wynika z protokołu rozprawy, pisemna zgoda matki dziecka, która zamieszkuje w woj. świętokrzyskim, znajduje się w dokumentach szkoły. Wyjaśnienie tej okoliczności musiałoby doprowadzić organy do uznania, że w istocie rodzice P. N. porozumieli się i zgodnie ustalili, że co najmniej w dacie rozpoczęcia przez syna nauki w gimnazjum, zamieszka on z ojcem w M i fakt ten potwierdzony jest pisemną zgodą matki.
Zgoda ta stwarzała domniemanie istnienia porozumienia między rodzicami co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i co do miejsca zamieszkiwania syna. Wobec treści wyjaśnień skarżącego złożonych do protokołu rozprawy w uzupełnieniu skargi zauważyć też jednak należy, że postanowienie Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny sygn. akt [...] ustalające, że miejscem zamieszkania P. N. jest miejsce zamieszkania skarżącego zapadło jak podał pełnomocnik skarżącego w dniu 22 sierpnia 2016 r. a więc w toku postępowania administracyjnego, tj. trzy dni po przekazaniu odwołania przez organ pierwszej instancji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, o czym ani skarżący ani jego pełnomocnik nie informowali organu odwoławczego. Niekwestionowane jest, że w sferze dowodowej postępowania administracyjnego obowiązuje zasada oficjalności, oraz że to organ administracji pełni rolę gospodarza postępowania, co wiąże się z obowiązkiem gromadzenia materiału dowodowego, wykorzystywaniem wszystkich dowodów znanych mu z urzędu i poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów.
Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest zwolniona od obowiązku podejmowania jakichkolwiek działań polegających na współdziałaniu z organem administracji publicznej w zakresie dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. naukową H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, wyd. Wolters Kluwer, kom do art. 77 ustawy). Informacja skarżącego o wydaniu przez Sąd Rodzinny w/w postanowienia niewątpliwie mogła przyczynić się do rozważenia przez organ odwoławczy wpływu tej okoliczności na treść mającego zapaść rozstrzygnięcia. Jak jednak wynika z protokołu rozprawy, odpis postanowienia został doręczony SKO w październiku, w związku z postępowaniem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna T. organy będą miały na uwadze wyrażone wyżej stanowisko Sądu.
Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego - art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną jego wykładnię, a także naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do ustalenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego skarżącemu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit.c) p.p.s.a. orzekł jak punkcie I sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
sędziego WSA w Krakowie Bożenny Blitek
Moim zdaniem, skarga T. N. powinna ulec oddaleniu, co najmniej odnośnie okresu od 1 kwietnia 2016 r. do 13 września 2016 r., przy czym jest niewątpliwym, że po zmianie miejsca pobytu dziecka skarżący nie złożył nowego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko, co mógł uczynić po 13 września 2016 r., a świadczenie takie może być przyznane wyłącznie na wniosek.
Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie niesporny, przy czym – moim zdaniem – istotną w sprawie okolicznością jest treść prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego, Wydział XI Cywilny Rodzinny z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt [...],w którym w pkt II Sąd ustalił miejsce pobytu małoletniego P. N. ur. [...] 2002 r. z matką – K. N., a w pkt II zasadził od ojca dziecka T. N. na rzecz małoletniego P. N. kwotę po 500 zł miesięcznie do rąk matki dziecka K. N. Powyższy wyrok skarżący T. N. dołączył do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego "na drugie i trzecie dziecko", tj. na dwoje młodszych dzieci pochodzących z drugiego małżeństwa i wskazał we wniosku, że małoletni P. N. mieszka razem z jego drugą rodziną, dlatego – co wynika z tak sformułowanego wniosku - małoletni P. N. powinien być traktowany jako dziecko "pierwsze" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195).
Do powyższego wniosku skarżący nie złożył żadnych innych dokumentów wskazujących na zmianę treści wyroku w przedmiocie zmiany miejsca pobytu małoletniego P. N. Organ administracyjny przeprowadził wywiad środowiskowy, który potwierdził zaistniałą sytuację, tzn. istnienie niezmienionego prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego, Wydział XI Cywilny Rodzinny, sygn. akt [...] w przedmiocie miejsca pobytu P. N. przy matce i jednocześnie faktyczne przebywanie małoletniego P. N. u ojca T. N., związane – jak ustalono w wyniku wywiadu - z uczęszczaniem małoletniego P. N. od września 2015 r. do Zespołu Szkół w M. W niniejszej sprawie istotą jest to, czy faktyczne przebywanie małoletniego T. N. u ojca, związane - jak ustalił to organ - z uczęszczaniem małoletniego P. N. do Zespołu Szkół w M, jest wystarczające do przyjęcia, że miejsce pobytu tego małoletniego jest u ojca, wbrew prawomocnemu wyrokowi Sądu i w związku z tym należy uznać, że w świetle unormowań ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, małoletni P. N. jest "pierwszym dzieckiem" w rodzinie skarżącego, co z kolei otwiera możliwość przyznania świadczenia wychowawczego (tzw. 500 plus) na dwoje małoletnich dzieci z drugiego małżeństwa skarżącego.
Moim zdaniem, rację mają organy obu instancji uznając, że w sytuacji ustalenia miejsca pobytu małoletniego przez Sąd, istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego tę kwestię jest wiążące dla organów administracyjnych.
Stanowisko powyższe uzasadniam tym, że - po pierwsze: treść art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.) – Kodeks postępowania cywilnego (K.p.c.) stanowi:
"Art. 365. § 1. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby."
Podkreślam, że ani ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, ani ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie wyłączają przytoczonego wyżej związania prawomocnym orzeczeniem organów administracji publicznej, organów państwowych czy sądów. Istnienie więc prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dziecka przy matce przesądza - moim zdaniem - ustalenie, że dziecko to należy do "rodziny" matki, a nie do "rodziny" ojca – w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (art. 2 pkt 16).
Po drugie: ustalenie przez Sąd miejsca pobytu dziecka przy matce powoduje uznanie, że dziecko przy matce ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu musi być traktowany jak pobyt tymczasowy (domicilium dziecka - art. 26 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny Dz. U. z 2016 r., poz. 380 – K.c.), przy czym można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 K.c.).
Za pobyt tymczasowy uznany jest przykładowo pobyt dziecka w internacie, pomimo tego, że dziecko przebywa tam każdy dzień i każdą noc i nie musi korzystać z wyjazdów weekendowych do rodziców. Nie jest więc, moim zdaniem, rzeczą organów administracyjnych ustalanie charakteru pobytu dziecka u ojca w sytuacji jednoznacznej treści prawomocnego orzeczenia Sądu ustalającego ten pobyt przy matce. Jedyną drogą do zmiany orzeczenia Sądu w przedmiocie zmiany miejsca pobytu dziecka jest więc wystąpienie do sądu opiekuńczego, który ustali, czy pobyt dziecka u ojca ma charakter pobytu stałego, uzasadniającego "zaliczenie" dziecka do "rodziny" ojca w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, czy przeciwnie - ma charakter pobytu jak w internacie, a więc tymczasowego, co "zaliczenia" do "rodziny" ojca w rozumieniu tej ustawy nie uzasadnia.
Po trzecie: ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie reguluje w sposób samodzielny "miejsca pobytu dziecka" na potrzeby tej ustawy, a zatem przy wykładni tego pojęcia należy mieć na względzie cały system prawny obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej, nie wyłączając dwustronnych umów międzynarodowych i Konwencji, jak przykładowo: "miejsce stałego pobytu" wskazujące na bezprawne uprowadzenie lub zatrzymanie dziecka w art. 3 obowiązującej Konwencji Haskiej z dnia 25 października 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę (Dz. U. z 1995 r., Nr 108, poz. 528). Z tego też względu podzielam stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. III SA/Kr 1727/16 (opubl. https://cbois.nsa.gov.pl), które co prawda dotyczy ewentualnego ustalania przez organy administracyjne opieki naprzemiennej, nie mniej – moim zdaniem – wyraża przez analogię stanowisko w kwestii braku uprawnień organów administracyjnych do dokonywania zmian treści wyroku sądu w przedmiocie miejsca pobytu dziecka: "Podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej, a to z wobec wyraźnego brzemienia art. 2 pkt 16 ww. ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenia".
Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne, stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu tych kwestii. Nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem."
Po czwarte: art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazuje na czyj wniosek następuje ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata. Z kolei ust. 4 pkt 3 tego art. 13 wskazuje na dokumenty, które należy dołączyć jako niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i stanowi:
"Art. 13.
- 4. Do wniosku dołącza się odpowiednio:
- 3) zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego:
- a) zaświadczenie sądu opiekuńczego lub ośrodka adopcyjnego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie o przysposobienie dziecka,
- b) prawomocne orzeczenie sądu orzekające rozwód lub separację,
- c) orzeczenie sądu opiekuńczego o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka,
- d) inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku."
Również wydane na podstawie art. 13 ust. 22 omawianej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze szczegółowo reguluje sposób i tryb postępowania wskazując wyraźnie na konieczność dołączenia dokumentów i odpisów prawomocnych orzeczeń. Moim zdaniem, jest niewątpliwym, że każda wydana w tym postępowaniu decyzja jest obowiązana być wydana zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów i odpisów prawomocnych orzeczeń, albowiem właśnie w takim celu są one przedkładane. Tak też postąpiły organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje, co wyraźnie wynika z uzasadnienia tych decyzji.
Uważam, że przedłożone organowi II instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 22 sierpnia 2016 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zmiany wyroku Sądu odnośnie miejsca pobytu małoletniego dziecka i ustalenie, że małoletni P. N. ma miejsce zamieszkania u ojca T. N., może mieć znaczenie jedynie co do "zaliczenia" małoletniego P. N. do "rodziny" skarżącego - w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – dopiero od dnia prawomocności tego orzeczenia, albowiem sąd opiekuńczy nie zmienił miejsca pobytu dziecka (ustalając miejsce zamieszkania w rozumieniu "miejsca stałego pobytu") z datą wsteczną, do czego ten sąd jest uprawniony.
Na marginesie zwracam uwagę, że organy administracyjne będąc niewątpliwie związane prawomocnym orzeczeniem Sądu - zgodnie z jego treścią, co podkreślam - nie mogą np. kontrolować właściwości sądu opiekuńczego wydającego postanowienie o zmianie miejsca pobytu dziecka, wyłącznie właściwego ze względu na miejsce zamieszkania matki małoletniego, przy której w wyroku rozwodowym ustalono dotychczasowe miejsce pobytu dziecka, a ta – według twierdzeń skarżącego złożonych na rozprawie – ma miejsce zamieszkania w województwie świętokrzyskim (art. 569 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania cywilnego: "Właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć").
/ Sędzia WSA Bożenna Blitek /