Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 października 2022 r., znak SKO-NP-4115-468/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia 13 września 2022 r. odmawiającej E. D. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. I. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 26 lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia wynika, że ojciec skarżącej jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do pierwszej grupy inwalidzkiej od grudnia 1994 r. Z dołączonego do wniosku oświadczenia A. K. wynika, że nie może podjąć opieki nad ojcem, ponieważ mieszka w Niemczech, pracuje zawodowo, obecnie opłaca studia córce i spłaca kredyt. Nie może, więc też łożyć na opiekę ojca. Z oświadczenia M. S. wynika, że ze względu na swój stan zdrowia i przewlekłe choroby, takie jak niewydolność nerek i nadciśnienie, nie może podjąć opieki nad ojcem, ponieważ sama jej wymaga. Z oświadczenia B. S. wynika, że nie może sprawować opieki nad ojcem, ponieważ uniemożliwia jej to stan zdrowia. Z oświadczenia A. D. wynika, że nie może sprawować opieki nad ojcem, ponieważ mieszka 200 km od niego, a ponadto jest osobą w podeszłym wieku, sama się leczy i wymaga opieki.
Z oświadczenia skarżącej wynika, że sprawuje osobistą opiekę nad ojcem, który ma 97 lat. Od kwietnia stan zdrowia ojca uległ pogorszeniu, skarżąca wprowadziła się do niego zostawiając swoją rodzinę. Skarżąca nie może zostawić ojca samego, z tej przyczyny nie może podjąć zatrudnienia, pomoc rodzeństwa jest niemożliwa, ponieważ mieszka w znacznej odległości od ojca.
Z przeprowadzonego w dniu 10 sierpnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca pomaga ojcu we wszystkich czynnościach - zapewnia pomoc w utrzymaniu higieny, zmienia pampersy, przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki, zapewnia stały kontakt z lekarzem, pierze, sprząta, gotuje. Stan zdrowia ojca skarżącej wymaga całodobowej obecności innej osoby, dlatego skarżąca przeprowadziła się do niego. Skarżąca nie pracuje od 6 lat- zrezygnowała z pracy, ponieważ musiała podjąć opiekę nad matką chorą na Alzheimera. W tym czasie skarżąca dojeżdżała do rodziców ze swojego miejsca zamieszkania. Matka zmarła, a skarżąca musiała przeprowadzić się do ojca, który wymaga całodobowej opieki. Żadna z sióstr nie może pomoc skarżącej w opiece nad ojcem, ani przez osobistą opiekę, ani przez współfinansowanie opiekunki. Skarżąca oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad ojcem, który jest osobą leżącą, pampersowaną, wymaga nieustannego nadzoru. Skarżąca oświadczyła, że nie pracuje od 6 lat, zrezygnowała z pracy z powodu konieczności opieki nad chorą na Alzheimera matką.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z B. S. wynika, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 2011, 03 zł. Siostra skarżącej jest emerytką. Nie jest w stanie opiekować się ojcem ze względu na niskie dochody oraz konieczność zakupu leków. Z wywiadu przeprowadzonego z A. D. wynika, że dochód na osobę w rodzinie siostry skarżącej wynosi 2172,68 zł, siostra skarżącej jest emerytką, nie jest w stanie opiekować się ojcem ze względu na odległość od jego miejsca zamieszkania, nie deklaruje możliwości uczestniczenia w finansowaniu opieki dla ojca ze względu na niskie dochody oraz fakt, że ojciec ma swój dochód, który zapewnia mu utrzymanie. Z wywiadu środowiskowego wynika, że dochód na osobę w rodzinie M. S. wynosi 1332,30 zł. Z oświadczenia siostry skarżącej wynika, że nie jest w stanie osobiście sprawować opieki nad ojcem ze względu na zły stan zdrowia, ani finansowo partycypować w kosztach opieki, ponieważ ponosi wysokie koszty związane ze swoją chorobą.
Decyzją z dnia 13 września 2022 r. Wójt Gminy G. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem M. I. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. I. ma łącznie pięcioro dzieci, a po stronie żadnej z córek nie zachodzą obiektywne przesłanki zwalniające z obowiązku alimentacji. Organ podniósł, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność ojca skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia.
W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ został on uznany za niezgodny z Konstytucją, a w rezultacie nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Skarżąca podniosła, że sprawuje całodobową opiekę nad ojcem. Ojciec wymaga całodobowej opieki higieniczno-osobistej, tj. utrzymania w czystości odzieży, łóżka, pokoju, w którym mieszka, zmiany pampersów, mycia, prania, sprzątania, gotowania, dowożenia na wizyty lekarskie, a także wsparcia psychicznego osoby bliskiej, ze względu na śmierć żony. Skarżąca podkreśliła, że aby sprawować opiekę nad ojcem przeprowadziła się do niego zostawiając swoją rodzinę. Zwróciła uwagę, że żadna z sióstr nie może pomóc w opiece nad ojcem.
Decyzją z dnia 18 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stanowisko prawne organu l instancji dotyczące zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. jest wiążący nie tylko dla prawodawcy, ale również dla organów stosujących prawo. W ocenie SKO w Nowym Sączu słusznie uznał organ l instancji, że nie zostało wykazane, iż pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji posiadają obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie zostało bowiem wykazane, że po stronie pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji istnieją przeszkody uniemożliwiające realizację obowiązku alimentacyjnego względem ojca, a zatem nie można uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Organ powołał w uzasadnieniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w świetle którego przesłankami obiektywnymi, są takie okoliczności, na które osoba zobowiązana do alimentacji nie ma żadnego wpływu np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2022 r., IIl SA/Kr 185/22).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podniosła, że opieka nad ojcem obejmuje nie tylko zapewnienie wymagań na poziomie fizjologicznym, ale również opiekę emocjonalną. Skarżąca podniosła, że rodzice zobowiązali ją wobec sióstr do sprawowania opieki nad nimi. Skarżąca wskazała, że siostry są w podeszłym wieku, same potrzebują pomocy i spokoju. Do skargi dołączyła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 stycznia 2006 r. o całkowitej niezdolności do.
pracy A. D., kartę informacyjną z leczenia szpitalnego oraz konsultacji kardiologicznej M. S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przepisy postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę niepopartą jakimkolwiek materiałem dowodowym, że inne osoby niż skarżącą mogą podjąć opiekę nad ojcem. W piśmie pełnomocnik podniósł, że na żadnym etapie postępowania organ nie wskazał skarżącej, jakiego rodzaju okoliczności mogą być uznane za obiektywnie zwalniające pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji z tego obowiązku.
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę oraz stanowisko zawarte w przedłożonym na rozprawie piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. Podkreślił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a także błędna była jego ocena. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu organy przedwcześnie, bez ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.
W niniejszej sprawie bezsporne były następujące okoliczności faktyczne: ojciec skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od 1994 r. Do alimentacji ojca poza skarżącą, zobowiązane są jego cztery córki. Bezsporną okolicznością było również, że skarżąca opiekuje się ojcem, mieszka z nim. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie było, czy po stronie sióstr skarżącej istnieją okoliczności uzasadniające zwolnienie z obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Skarżąca podnosiła w toku postępowania, że siostry nie mogą realizować obowiązku alimentacyjnego względem ojca ze względu na odległość miejsca zamieszkania, problemy zdrowotne, sytuację finansową. W decyzji organu l instancji wskazano, że okoliczności istniejące po stronie sióstr skarżącej, nie mają charakteru obiektywnych, a zatem pozwalających na swoiste anulowanie obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Organ podniósł, że wykonywanie pracy zawodowej, czy odległe miejsce zamieszkania nie stanowią przesłanek obiektywnych, jest to bowiem wybór osoby zobowiązanej do alimentacji.
Dopiero w decyzji organu II instancji znalazło się wyjaśnienie i pozytywne wyliczenie okoliczności, które w ocenie organu można uznać za obiektywne - tj. zwalniające z obowiązku alimentacji względem ojca. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, organy zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonania ustaleń faktycznych wymaganych dyspozycją normy zawartej w art. 17 u.ś.r.
Jak stanowi art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r, II OSK 445/19).
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku.
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., I OSK 2821/21). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego, zgodnie z którym wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 k.p.a., spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. wyrok NSA z 27 maja 2022 r., l OSK 2116/21).
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżąca wykazywała inicjatywę dowodową - przedkładała w toku postępowania oświadczenia sióstr oraz dowody z dokumentów, które w jej ocenie wskazywały na istnienie obiektywnych przesłanek zwalniających pozostałych zobowiązanych do alimentacji z obowiązków względem ojca. Równocześnie, na żadnym etapie postępowania organ nie wyjaśnił skarżącej, jakie okoliczności powinna wykazać (uczynił to dopiero w zaskarżonej decyzji organu II instancji), a zatem jakie okoliczności stanowią podstawę do zwolnienia z obowiązków alimentacyjnych względem ojca.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających żart. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r, l GSK 1344/22). Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, natomiast od początku postępowania podnosiła, że siostry z przyczyn obiektywnych nie mogą realizować obowiązku alimentacyjnego względem ojca.
Zdaniem Sądu organy, wbrew zasadom wynikającym z k.p.a., nie wyjaśniły skarżącej na etapie postępowania administracyjnego, jakiego rodzaju okoliczności stanowią "obiektywne przesłanki" zwalniające rodzeństwo skarżącej z obowiązku alimentacji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że jej siostry ze względu: odległość miejsca zamieszkania ojca, wiek, sytuację majątkową oraz stan zdrowia, nie są w stanie z obiektywnych przyczyn realizować obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Dopiero w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, znalazło się wyjaśnienie w jaki sposób organ rozumie pojęcie obiektywnych przesłanek zwalniających z obowiązku alimentacyjnego osoby, które należą do tej samej grupy zobowiązanych do alimentacji.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (l OPS 2/22). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama.
Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych- językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r, l OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa).
Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa - tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (a przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów k.r.o.
Sąd podziela również stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Zwrócić należy uwagę, że w zaskarżonych decyzjach brak jest ponadto ustaleń organów dotyczących stanu zdrowia ojca skarżącej, zakresu czynności opiekuńczych, ustalenia, czy zakres opieki skarżącej nad ojcem jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie zatrudnienia, z jakiego zatrudnienia i kiedy zrezygnowała skarżąca. Brak jest ponadto ustaleń w zakresie podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że rodzice zobowiązali ją do opieki względem pozostałych sióstr, a w szczególności, jaki charakter miało to zobowiązanie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r, wezwą skarżącą do przedłożenia dokumentów, z których wynikają okoliczności zwalniające pozostałe siostry z obowiązku alimentacji względem ojca, a następnie w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalą czy skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia, podejmą odpowiednie rozstrzygnięcie oraz uzasadnią je zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik nie złożył wniosku o ich przyznanie.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.