Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].2005r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku odwołania złożonego przez W. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...].2005r. nr [...] w sprawie m.in. przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego drogi wojewódzkiej nr A w [...], ul. [...] w km 18 + 180 i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej - w wysokości 895,56zł - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na uzasadnienie podano, że w dniu [...].2004r. podczas rutynowej kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr A pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] stwierdzili, że w pasie drogowym, w km 18 + 180 w miejscowości [...], ul. [...] została umieszczona tablica reklamowa dwustronna o powierzchni 2,04m2 (0,85m x 1,20m) x 2 o treści: "X". W postępowaniu administracyjnym właściciel reklamy W. W. wyjaśnił, że nie zgadza się z tym, aby miał obowiązek ponosić opłaty z tytułu umieszczenia tej tablicy, bowiem umieścił ją na swoim budynku i z tego względu uważa, że na swoim budynku może robić, co chce. Poza sporem pozostaje fakt, ze przedmiotowa tablica była umieszczona w okresie od [...].2004r. do dnia wydania decyzji przez organ l instancji, tj. do dnia [...].2005r., że została przytwierdzona do budynku własności W. W. i umieszczona nad chodnikiem, że W. W. nie uzyskał zezwolenia na jej umieszczenie i nie starał się o uzyskanie takiego zezwolenia.
Poza sporem pozostają też wymiary tablicy z dwustronnym napisem, a także zastosowane stawki opłat za umieszczanie reklam. Zdaniem organu II instancji - zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy obejmuje też przestrzeń nad powierzchnią wydzielonego liniami granicznymi gruntu, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą i z tej definicji pasa drogowego wynika, że W. W. umieścił przedmiotową reklamę w pasie drogowym.
Z kolei na charakter umieszczonej tablicy jako reklamy wskazuje definicja reklamy zawarta w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Skoro, na mocy art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a takiego zezwolenia W. W. nie otrzymał, to zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej według art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych.
Nadto organ II instancji podkreślił, że konstrukcja powołanych przepisów wyłącza możliwość stosowania tzw. "uznania administracyjnego" i zwrócił uwagę, że do obliczenia wysokości wymierzonej kary przyjął stawkę opłaty określoną w Uchwale Nr XXI/301/04/119/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego dróg województwa małopolskiego na cele nie związane z potrzebami dróg lub ruchu drogowego, która zgodnie z treścią tej uchwały wynosi 0.10zł/dzień/m2.
Na decyzję tę złożył skargę W. W. wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, art. 143 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię określenia "pas drogowy" i "zajęcie pasa drogowego" i naruszenie art. 7 kpa przez błędne założenie, że przedmiot postępowania znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego - "wykładnia pojęcia pasa drogowego nie może odrywać się od wykładni pojęcia własności stanowionego przez art. 143 kodeksu cywilnego", a także "wskazana wyżej tablica informacyjna została umieszczona przez osobę uprawnioną - prowadzącego zakład opieki zdrowotnej na budynku stanowiącym jego własność" i "tego rodzaju czynność w ocenie skarżącego mieści się w zakresie władztwa właściciela budynku". Zdaniem skarżącego - "tablica informacyjna umieszczona przez właściciela na budynku", zwisająca nad chodnikiem stanowiącym część drogi publicznej, znajdująca się na wysokości 3 metrów nad jego płytą, nie może stanowić jakiegokolwiek utrudnienia dla ruchu pieszych przebiegającego pod nią ciągu komunikacyjnego oraz dla realizacji pozostałych funkcji drogi publicznej", a także z uwagi na "rodzaj użytego materiału i przyjętą kolorystykę przedmiotowej tablicy, a także zawarty na niej zapis, brak jest podstaw do przyjęcia, że może ona powodować niekorzystne dla ruchu drogowego skupianie na niej uwagi kierujących pojazdami".
W skardze W. W. zakwestionował też prawidłowość obliczenia kary pieniężnej i - jego zdaniem - przedmiotowa tablica "ma charakter płaskiej tablicy, która posiada określoną płaszczyznę w rzucie pionowym, lecz w rzucie poziomym może stanowić, co najwyżej wąski pas zbliżony do linii".
W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych - nośnik informacji wizualnej nie jest reklamą tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwa warunki tj., gdy jest znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej i jeżeli został ustawiony przez gminę. Skoro przedmiotową tablicę informująca, co prawda, o obiekcie użyteczności publicznej nie ustawiła gmina, a skarżący, to w tej sytuacji umieszczenie jej podlega przepisom o opłatach określonym w art. 40 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest uzasadniona.
Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie sporne pomiędzy stronami pozostają: pojęcie pasa drogowego, pojęcie reklamy, a także sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy i związany z tym sposób obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Mają rację - zdaniem Sądu - organy administracyjne wskazując, że umieszczenie przedmiotowej tablicy nad chodnikiem drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr A w [...], ul. [...] w km 18 + 180 jest jej umieszczeniem w pasie drogowym, albowiem: po pierwsze - z informacji z dnia [...].2004r. [...] zalegającej w aktach administracyjnych na k. [...], a uzyskanej przez zarządcę drogi wynika, że zgodnie z mapą zasadniczą nr [...]-granica pasa drogowego przy ul. [...] w [...] przebiega wzdłuż budynku nr 1 (granice pasa drogowego i działek ewidencyjnych do niego przyległych zaznaczono kolorem zielonym na mapie zalegającej także na k. [...] tych akt), a po drugie - ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086z późn. zm.) ustaliła pojęcie pasa drogowego w art. 4 pkt 1 tej ustawy, co stanowi definicję legalną pojęcia pasa drogowego. Dla jasności należy też przytoczyć definicje legalne jezdni i chodnika ujęte w pkt 5 i 6 art. 4 tej ustawy, l tak:
"Art.
- 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają:
- 1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogi;
- 5) jezdnia - część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów;
- 6) chodnik - część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych;"
Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy - drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. W myśl art. 19 ustawy - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W odniesieniu do dróg wojewódzkich zarządcą drogi jest zarząd województwa. Z powyższego wynika, że ustawodawca, wprowadzając w życie przepisy ustawy o drogach publicznych jednocześnie ograniczył właścicieli gruntów zajętych przez pas drogowy w ten sposób, że zarządzanie pasem drogowym przekazał zarządcom dróg - ustanawiając ich w zależności od kategorii drogi. Kategoria drogi - ul. [...] w [...] jako drogi wojewódzkiej pozostaje poza sporem, a przeto poza sporem winien być także zarządca tej drogi, którym jest organ administracyjny orzekający w l instancji w tej sprawie.
W tej sytuacji Sąd zwraca.uwagę na treść art. 36 zd. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również na treść art. 40 tej ustawy:
"Art.
36. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego."
"Art. 40.
- 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
- 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 7-3.
- 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
- 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
- 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
- 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.
- 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.
- 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. (...)
- 11. Opłatę, o której mowa w ust..3, * nalicza l pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego.
- 12. Za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust 4 - 6.
- 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.
13a. Opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.
- 15. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.
- 16. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg."
Z powyższego wynika, że zarządca drogi wydaje zezwolenie (lub odmawia zezwolenia na umieszczenie reklamy, w przypadku, gdy np. umieszczenie reklamy z uwagi na duże rozmiary tablicy lub wniosek o jej umieszczenie na łuku drogi, skrzyżowaniu itp. zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym) pobierając stosowną opłatę za jej umieszczenie. Sposób obliczenia takiej opłaty jednoznacznie reguluje przepis art. 40 ust. 6 ustawy wskazując na iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Sąd zwraca uwagę, że w oparciu o przytoczony wyżej art. 40 ust. 16 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), które zastąpiło podobne uregulowania zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) i w § 1 precyzuje niezbędne warunki, które winien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia"
"§ 1.
- 1. Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
- 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać:
- 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;
- 2) cel zajęcia pasa drogowego;
- 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy;
- 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego.
- 3. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć:
- 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów;
- 2) zatwierdzony projekt organizacji ruch u,.jeżeli najęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (...)".
Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej przytwierdzonej do ściany budynku przy ul. [...] nr 1 w [...] własności właściciela tablicy, ale umieszczonej nad chodnikiem, w pasie drogowym biegnącym na tym odcinku wzdłuż budynku - wymagało zezwolenia zarządcy drogi wojewódzkiej i uiszczenia opłaty ustalonej w sposób opisany w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych.
Ostatnią kwestię sporną między stronami stanowi kwestia charakteru tablicy - według organów administracyjnych jest to reklama, a według skarżącego -informacja o obiekcie użyteczności publicznej, nie stanowiąca reklamy, l w tej kwestii - zdaniem Sądu - mają rację organy administracyjne uznając umieszczoną przez skarżącego tablicę za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wskazuje na to wprost treść art. 4 ust. 23 tej ustawy, która stanowi definicję legalną reklamy precyzując ją w ten sposób:
"reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminą".
Mając na względzie treść powyższego przepisu ustawowego i fakt pozostający poza sporem, że przedmiotową tablicę informacyjną umieścił skarżący, a nie gmina - tablica ta jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy podlegającą reżimowi tej ustawy - zezwoleniu na jej umieszczenie po uiszczeniu opłaty i to niezależnie od treści informacyjnej w niej zawartej.
Z przytoczonej definicji pasa drogowego wynika, że ustawodawca określił granice pasa drogowego nie tylko ograniczając do granic wyznaczonych geodezyjnie w dwóch wymiarach (wzdłuż i wszerz), ale również w płaszczyźnie pionowego zasięgu w głąb ziemi i ponad powierzchnię gruntu. Dla określenia granic przestrzennych nieruchomości wydaje się zasadne przyjęcie funkcjonalnego kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Granice przestrzenne nieruchomości sięgają tak wysoko i głęboko jak na to pozwala społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Umieszczenie w pasie drogowym reklamy przez skarżącego stanowi wykorzystanie pasa drogowego i wymaga uzyskania zezwolenia oraz wiąże się z pobraniem opłaty ustalanej zgodnie z przepisami ustawowymi, które uzależniają jej wysokość od czasokresu zajęcia pasa drogowego (od liczby dni), od stawki opłaty przyjętej w drodze uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego i od powierzchni reklamy.
Z powyższego wynika, że powierzchnią reklamy jest cała powierzchnia tablicy, a jeśli reklama jest dwustronna, to powierzchnia obu stron. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - opłata obliczona w sposób określony w art. 40 ust. 6 tej ustawy stanowi też podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jako 10-krotność tej opłaty, l taką karę wymierzyły organy skarżącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny. zwraca uwagę, że decyzja lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego, a przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł -jak w sentencji.