Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/332/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza S. z dnia 31 sierpnia 2022 r. odmawiającej M. B. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem D. B. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem. Z orzeczenia z dnia 27 kwietnia 2015 r. wynika, że brat skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Przyczyną niepełnosprawności są choroby neurologiczne (10-N) oraz upośledzenie narządu ruchu (05-R). Z orzeczenia wynika, że brat skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z oświadczenia skarżącej wynika, że ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2020 r. Z treści wniosku wynika, że rodzice wymagającego opieki D. B. żyją, ojciec jest schorowany i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, matka również choruje. Z orzeczenia z dnia 28 maja 2015 r. wynika, że ojciec skarżącej posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. skarżącej został przyznany zasiłek opiekuńczy na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r.
Z pisma z dnia 28 lutego 2022 r. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wynika, że skarżąca w okresie od 27 kwietnia 2021 r. do 20 listopada 2021 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako domownik, a od 1 grudnia 2021 r. podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w związku z uzyskaniem prawa do zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem. Skarżąca oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w grudniu 2021 r., gospodarstwo prowadzi i uprawia [...] skarżącej G. B., który jest jego właścicielem. Z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 lipca 2022 r. wynika, że skarżącą w latach 2004 do 2021 r. ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ostatni wniosek o płatność skarżąca złożyła w roku 2022 r.
Z pisma Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że H. B. nie złożyła wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, J. B. również nie złożył takiego wniosku.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. Burmistrz S. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że nie została w sprawie spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. ponieważ rodzicie osoby wymagającej opieki żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła:
- - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki podsiada wstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w przypadku orzekania o świadczeniu pielęgnacyjnym na rzecz siostry;
- - naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia.
Decyzją z dnia 11 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że skarżąca opiekuje się bratem, ale nie zaprzestała całkowicie prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ w 2022 r. wystąpiła o przyznanie dopłat bezpośrednich. Z przepisów wynika, że płatności takie przysługują osobom, które rzeczywiście wykonują pracę w gospodarstwie rolnym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w szczególności wówczas, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni opieki lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
- - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry będącej faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, że opieka powinna sprawowana przez wstępnych niepełnosprawnego, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów – orzeczeń o niepełnosprawności rodziców skarżącej H. B. z dnia 3 października 2022 r. oraz J. B. z dnia 25 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.
W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że wymagający opieki D. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca jest siostrą wymagającego opieki D. B. Rodzice niepełnosprawnego żyją. Z orzeczenia z dnia 3 października 2022 r. (nieznanego organowi wydającemu decyzję) wynika, że matka D. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia z dnia 25 marca 2023 r. (wydanego po wydaniu zaskarżonej decyzji) wynika, że ojciec niepełnosprawnego również jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niesporne zatem jest, że w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie – tj. 11 października 2022 r. istniał dowód nieznany organowi II instancji, dotyczący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych- orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki D. B. W tych okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji.
Przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa należy rozumieć także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w dacie orzekania, ponieważ pewne okoliczności które już wtedy istniały nie były znane organowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 235/22). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 566/21), każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skoro w dacie wydania decyzji istniało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jednego z rodziców skarżącej, a okoliczność ta wymagała ustalenia w świetle art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem są to istotne okoliczności faktyczne w sprawie, nie były one znane organowi wydającemu decyzję, a zatem stanowiły nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały również wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie ustalono bowiem jaki jest zakres opieki skarżącej nad bratem, czy wyklucza on podejmowanie pracy w gospodarstwie rolnym, czy poza skarżącą i rodzicami skarżącej, są inne osoby zobowiązane do alimentacji brata skarżącej. W toku postępowania administracyjnego nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy mający na celu ustalenie faktu oraz opieki skarżącej nad bratem, a także zakresu tej opieki i stanu zdrowia brata skarżącej.
Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). Tymczasem, w świetle treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. kluczową okolicznością, którą powinien ustalić organ prowadzący sprawę o świadczenie pielęgnacyjne jest zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna ze względu na swój stan zdrowia, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).
Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy opiekun rezygnuje z prowadzenia gospodarstwa rolnego, ocena czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z jego prowadzenia a opieką nad osobą niepełnosprawną powinna uwzględniać również okoliczność, że w przypadku prowadzenia gospodarstwa rolnego istnieje większa możliwość elastycznego planowania pracy i dostosowania jej do opieki nad osobą niepełnosprawną, niż w przypadku umowy o pracę.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali rzeczywisty zakres opieki skarżącej nad bratem, stan zdrowia brata skarżącej, czy poza skarżąca są inne osoby zobowiązane do alimentacji brata skarżącej, czy skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym a opieką nad bratem. Ocena spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna również uwzględniać fakt, że rodzicie skarżącej uzyskali orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności odpowiednio 3 października 2022 r. oraz 25 marca 2023 r. Następnie w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ oceni czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. Sąd orzekł w jak w sentencji wyroku.