Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 sierpnia 2022 r. J. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Burmistrza Miasta Zakopane o przyznanie dodatku węglowego, oświadczając, że prowadzi gospodarstwo domowe pod adresem S. [...] w Z. Oświadczyła we wniosku, że głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym. W formularzu wniosku oświadczono też, że skarżąca jest świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.
Decyzją z 18 października 2022r., znak: ZŚ-DW-287-40/22 Burmistrz Miasta Zakopane odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ po przytoczeniu regulacji dotyczących zasad przyznawania dodatku węglowego skazał, że w wyniku weryfikacji wniosku w centralnej ewidencji emisyjności budynków ustalono, że skarżąca w złożonej przez siebie deklaracji wskazała że, rodzaj i liczba źródeł ciepła zainstalowanych oraz eksploatowanych to kocioł na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem, klasa kotła 4., a rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych to pellet drzewny. Wskazano, że 30 sierpnia 2022 r. skarżąca co prawda dokonała korekty deklaracji poprzez zmianę rodzaju stosowanego w kotle paliwa z pelletu drzewnego na węgiel i paliwa węglopochodne, nie mniej jednak uznano, że jako paliwo stałe stosowane w kotle należy przyjąć pellet drzewny wskazany w pierwszej deklaracji. Tym samym uznano, że rodzaj stosowanego paliwa jest inny niż wymienione w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym przez co nie zostały spełnione warunki określone w ustawie o dodatku węglowym.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że w pierwotnej deklaracji błędnie wypełniła formularz wskazując jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego pellet drzewny. Do odwołania dołączyła min. faktury VAT na zakup ekogroszku z 14 marca 2022 r. na kwotę 5968,17 zł, z 15 marca 2022 r. na kwotę 3898 zł oraz z 8 września 2022 r. na kwotę 7338 zł.
Decyzją z 18 listopada 2022 r., nr akt SKO-PS-411-244/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że podstawę wypłaty dodatku węglowego stanowi deklaracja złożona do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a na ten dzień jako paliwo stosowane w kotle wskazano pellet drzewny. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wykluczało przyznanie stronie wnioskowanego dodatku węglowego albowiem rodzaj stosowanego paliwa nie odpowiadał wymogom określonym w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniosła, że zamieszkiwany przez nią budynek opala ekogroszkiem. Do skargi oprócz faktur dołączonych uprzednio do odwołania dołączyła min. faktury VAT z 22 maja 2019 r., 27 marca 2020 r., 2 listopada 2021 r. i z 22 kwietnia 2022 r. za węgiel workowany oraz faktury VAT z 21 września 2020, 28 kwietnia 2021 i 24 czerwca 2021 r. za ekogroszek. Dołączyła również deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2013 r. gdzie jako sposób ogrzewania budynku, w tym rodzaju paliwa wskazano ekogroszek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że sprawa o takim samym przedmiocie była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 28 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1879/22. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zawarte tam stanowisko i przyjmuje za własne.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) dalej powoływanej jako: "u.d.w.", a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, w którym spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustalenie zatem w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocił na paliwo stałe, którym jest pellet drzewny istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego.
Co jednak istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 3 u.d.w. paliwo stałe, które spalane jest w głównym źródle ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Organy ustaliły zatem w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżąca będąc świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącej. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącej, a treścią ujawnioną pierwotnie w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej, szczególnie, że skarżąca w dniu 30 sierpnia 2022 r. dokonała korekty ww. deklaracji wskazując węgiel i paliwa pochodne jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego. Ponadto zarówno na etapie odwołania oraz wraz ze skargą skarżąca przedłożyła faktury na zakup paliwa określonego w art. 2 ust. 3 u.d.w.
Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. W ocenie Sądu powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji paliwa stosowanego w źródle ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jaki rodzaj paliwa figurował w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Dokonana przez organ wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w., w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przede wszystkim nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie go z art. 2 ust. 15 u.d.w. w ten sposób, iż przyjęto, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania paliwa stosowanego w głównym źródle ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju paliwo figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było lub mogło być ogrzewane przez inny rodzaj paliwa niż to wskazano w ewidencji.
W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca" doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 u.d.w. do treści tej ustawy ustępów 15a-15e.
Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. Jednocześnie na mocy przepisu o charakterze przejściowym (art. 52 ustawy zmieniającej) doprecyzowano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą.
Natomiast regulacje zawarte w art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w. zostały wprowadzone z dniem 3 listopada 2022 r. na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), której art. 31 ust. 1 stanowi, iż do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie u.d.w., należy stosować przepisy w nowym brzmieniu. Zatem wszystkie regulacje zawarte w art. 2 ust. 15a – 15g obowiązywały w dacie orzekania przez organ odwoławczy.
Całokształt powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że zmierzają one do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, nakazując organom gminy wnikliwe zbadanie sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Przepisy u.d.w. zobowiązują bowiem organ do ustalenia, np. w drodze wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 marca 2023 r., IV SA/Po 112/23, Lex nr 3510214).
Mając na uwadze powyższe nowelizacje, stwierdzić więc trzeba, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o przyznanie dodatku węglowego złożonym 23 sierpnia 2022 r. było już wszczęte, lecz jeszcze nie zakończone zarówno w dniu 20 września 2022 r. jak i w dniu 3 listopada 2022 r. Zatem organ odwoławczy rozpoznając wniosek skarżącej po wskazanych miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a – 15e oraz ust. 15f i 15g ustawy u.d.w.
Zgodnie z art. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty.
Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie rodzaju paliwa stosowanego w źródle ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.); dalej powoływanej jako "k.p.a.". Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postepowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji zostało bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego.
Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane.
Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15b-15e i 15g ustawy u.d.w. w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. - nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Wymienione wyżej przepisy przewidują bowiem możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia lub zweryfikowania okoliczności istotnych dla przyznania dodatku węglowego.
W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 15, ust. 15a-15e i ust. 15g u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie rodzaju paliwa w źródle ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej, na podstawie już posiadanych informacji i dokumentów oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, bądź innych niezbędnych dowodów.
Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.