Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2015r.
Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Wójt Gminy przyznał J. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznając na J. B. i E. B. kwotę 400 zł miesięcznie, w okresie od 21 grudnia 2004r. do 31 sierpnia 2005r.
Następnie decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Wójt Gminy przyznał J. B. m.in. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na J. B. i E. B. w kwocie 400 zł miesięcznie, w okresie od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r.
Kolejną decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Wójt Gminy przyznał J. B. m.in. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na J. B. i E. B. w kwocie 400 zł miesięcznie, w okresie od 1 września 2006r. do 20 grudnia 2006r.
Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Wójt Gminy przyznał J. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznając na J. B. i E. B. kwotę 400 zł miesięcznie, w okresie od 21 grudnia 2006r. do 7 sierpnia 2007r.
Pismem z dnia 25 lipca 2014r. J. B. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wznowienie postępowania w sprawach jego wniosków dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2004r. nr [...], z dnia [...] 2005r. nr [...], z dnia [...] 2006r. nr [...] i z dnia [...] 2006r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia prawa do dodatku i o przyznanie mu w/w dodatku w wysokości po 400 zł na każde dziecko, tj. E. B. i J. B. w okresie od 21 grudnia 2004r. do 7 lipca 2007r. zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 15/13.
Postanowieniami z dnia [...] 2014r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] Wójt Gminy wznowił postępowanie w sprawach zakończonych odpowiednio decyzjami z dnia [...] 2004r. nr [...], z dnia [...] 2005r. nr [...], z dnia [...] 2006r. nr [...] i z dnia [...] 2006r. nr [...]. Jako podstawę prawną swoich postanowień Wójt Gminy wskazał art. 123, art. 124, art. 147, art. 149 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456 z późn. zm.).
W dniu 21 sierpnia 2014r. Wójt Gminy, na podstawie art. 104, art. 107 i art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456 z późn. zm.), wydał decyzje:
- 1. nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 2004r. nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu;
- 2. nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 2005r. nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu;
- 3. nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 2006r. nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu;
- 4. nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 2006r. nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.
W uzasadnieniu tych decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś przepis art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, iż dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie i kwota ta nie jest uzależniona od liczby dzieci pozostających pod opieką osoby uprawnionej.
W odwołaniu od powyższych decyzji Wójta Gminy J. B. wniósł o przyznanie mu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na E. B. i J. B. w kwocie po 400 zł na każde dziecko, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 15/13.
W dniu 7 października 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 146, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz.1456 z późn. zm.), wydało decyzje:
- 1. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014r. nr [...];
- 2. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014r. nr [...];
- 3. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014r. nr [...];
- 4. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014r. nr [...].
W uzasadnieniu swoich decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zauważył, że J. B. nie podał podstawy wznowienia wynikającej z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. i nie tylko nie wezwał strony do sprecyzowania żądania i wskazania konkretnego przepisu prawa jako podstawy wznowienia, ale wznowił w dniu 29 lipca 2014r. postępowania w sprawach zakończonych w/w decyzjami Wójta Gminy. W ocenie Kolegium, powołanie się przez J. B. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt l OPS 15/13 wskazuje, że strona opiera swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Dlatego też organ l instancji powinien ograniczyć się do podstaw wznowienia w niniejszej sprawie i zbadać tylko przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Zdaniem Kolegium, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt l OPS 15/13, dotycząca kwestii interpretacji przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest rozstrzygnięciem wstępnym, które miało być podjęte przed wydaniem przez Wójta Gminy decyzji o ustalenie prawa strony do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowanej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zawarta we wskazanej uchwale NSA wykładania art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma moc wiążącą pośrednio w stosunku do organów administracji publicznej podejmujących decyzję w oparciu o ten przepis prawa na przyszłość, czyli od momentu podjęcia tej uchwały. W ocenie Kolegium, w/w uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wypełnia więc przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Ponadto Kolegium stwierdziło, że decyzje organu I instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w ich uzasadnieniach Wójt Gminy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 K.p.a. Kolegium uznało jednak, że nie zachodzą okoliczności do uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2004r. nr [...], z dnia [...] 2005r. nr [...], z dnia [...] 2006r. nr [...] i z dnia [...] 2006r. nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia w/w decyzji Wójta Gminy w postaci upływu terminu, określonego w art. 146 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja z dnia [...] 2004r. nr [...] została doręczona w dniu 30 grudnia 2004r., decyzja z dnia [...] 2005r. nr [...] – w dniu 27 września 2005r., a decyzja z dnia [...] 2006r. nr [...] – w dniu 12 grudnia 2006r. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że swoimi decyzjami dokonało konwalidacji uzasadnienia zaskarżonych decyzji organu l instancji, Kolegium nie znalazło podstaw do ich uchylenia.
W skargach na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. B. stwierdził, że się z nimi nie zgadza i wniósł o przyznanie mu dodatku do zasiłku rodzinnego po 400 zł na każde dziecko zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 15/13.
W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skarg. Kolegium stwierdziło, że podniesione w skargach zarzuty są tożsame z tymi, które skarżący podniósł w odwołaniach od decyzji organu I instancji, a co do których Kolegium odniosło się w sposób wyczerpujący w treści zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa.
Należy zauważyć, że pisma z dnia 25 lipca 2014r. inicjujące niniejsze postępowanie zostały przez J. B. sporządzone osobiście. Treść tych pism jest bardzo ogólna. J. B. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wznowienie postępowania we wcześniejszych sprawach z jego wniosków dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i o przyznanie mu tego dodatku w wysokości po 400 zł na każde dziecko, tj. E. B. i J. B. w okresie od 21 grudnia 2004r. do 7 lipca 2007r., zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 15/13. Co prawda w pismach tym skarżący użył sformułowania "wnoszę o wznowienie postępowania", jednakże z dalszej treści wynika, że chodzi mu o przyznanie dodatku wychowawczego w kwocie po 400 zł miesięcznie na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu i powołał się w tym względzie na pogląd wyrażony w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 15/13 z dnia 26 czerwca 2014 r. Intencje skarżącego uzyskania dodatkowego dodatku wychowawczego w związku z poglądem wyrażonym w uchwale NSA potwierdza też treść wniesionych przez niego odwołań z dnia 28 sierpnia 2014r., w których wnosi o przyznanie tego dodatku w kwocie po 400 zło na każde z dzieci.
Mając na uwadze powyższe należy uznać, że tak ogólne sformułowanie skierowanych do organu wniosków "o wznowienie postępowania" nie spełniało wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący nie przywołał w nich żadnej z przesłanek wznowieniowych. Przedwczesne było zatem orzekanie przez organ I instancji w niniejszej sprawie o wznowieniu postępowań, skoro sam skarżący we wnioskach nie powołał się na żadną z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145, art. 145a i art. 145b K.p.a., a organ nie wezwał go o sprecyzowanie tych wniosków. Zgodnie z wymogami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie, organ właściwy w sprawie wznowienia w pierwszym rzędzie powinien poddać kontroli wniosek o wznowienie pod względem spełnienia przez niego wymogów formalnych, zarówno co do wskazanych w nim przesłanek wznowieniowych, jak i zachowania przewidzianego w kpa terminu złożenia wniosku o wznowienie.
W przypadku tak ogólnie sformułowanych wniosków, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ I instancji powinien był najpierw wezwać J. B. o ich sprecyzowanie poprzez wyjaśnienie jaka była intencja skarżącego i czy rzeczywiście chodziło mu o wznowienie poprzednich postępowań, czy też o wzruszenie wcześniejszych decyzji w innym trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (np. art. 31). Dopiero po potwierdzeniu, że rzeczywiście wolą skarżącego było zainicjowanie postępowania wznowieniowego, organ winien był wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o wznowienie poprzez wskazanie przesłanki wznowieniowej i wykazanie zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia tego wniosku, strona musi bowiem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (por. wyr.
NSA z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Brak powołanej przesłanki wznowieniowej lub stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie, zobowiązywałoby organ I instancji do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. W takim przypadku nie można wydać decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem nie dochodzi w tym postępowaniu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyr. WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08, LEX nr 400689).
Co do tych kwestii w ogóle nie wypowiedział się organ I instancji. Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolując decyzję organu I instancji, że organ I instancji nie zauważył, że J. B. nie podał podstawy wznowienia wynikającej z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. i nie tylko nie wezwał strony do sprecyzowania żądania i wskazania konkretnego przepisu prawa jako podstawy wznowienia, ale wznowił w dniu 29 lipca 2014r. postępowania w sprawach zakończonych w/w decyzjami Wójta Gminy. Trafnie też SKO zauważyło, że decyzje organu I instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w ich uzasadnieniach Wójt Gminy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 K.p.a. Wbrew jednak stanowisku SKO należy uznać, że te wady decyzji organu I instancji nie mogły być konwalidowane przez organ II instancji.
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie SKO samodzielnie uznało, że intencją J. B. było wznowienie postępowań i że powołaną przez niego przesłanką wznowieniową była przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. W ocenie Sądu treść wniesionych przez J. B. wniosków, bez ich doprecyzowania i uzupełnienia, nie dawała do tego żadnych podstaw. Trafnie wskazuje SKO, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt l OPS 15/13, dotycząca kwestii interpretacji przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ppsa, nie była rozstrzygnięciem wstępnym, które miało być podjęte przed wydaniem przez Wójta Gminy decyzji o ustalenie prawa strony do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowanej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Nie było jednak w niniejszej sprawie podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej tak istotnymi wadami, które zresztą samo Kolegium dostrzegło.
Brak wskazania podstaw wznowieniowych we wniosku o wznowienie i nieodniesienie się do tego przez organ I instancji, uniemożliwiał dokonanie na etapie rozstrzygania sprawy w II instancji próby zakwalifikowania odwołania się przez J. B. do poglądu zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt l OPS 15/13 jako przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.
W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do tego, że organ sam określił, nie mając do tego wyraźnej podstawy we wniosku strony, co jest przesłanką wznowieniową, i to dopiero na etapie postępowania w II instancji. W postępowaniu wznowionym w sposób wadliwy, bo bez wyjaśnienia zachowania wymogów formalnych organ II instancji stwierdził, że przesłanka wznowieniowa, określona przez ten organ, nie zaistniała, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwych decyzji wydanych na podstawie art. 151 k.p.a. odmawiających uchylenia decyzji ostatecznych z uwagi na brak podstaw do ich uchylenia.
Wobec powyższego należy uznać, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji są wadliwe, co stanowi przesłankę ich uchylenia przez Sąd w niniejszej sprawie. We wstępnej fazie rozpoznawania wniosku o wznowienie organ powinien zbadać, czy wnioskodawca powołał się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a, lub 145b k.p.a. Nie uczynienie tego przez organy stanowi naruszenie przepisów art. 148 § 1 i 149 § 1 k.p.a., a próba konwalidowania tej wady na etapie postępowania odwoławczego narusza art. 138 §1 pkt 1 K.p.a.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone decyzję oraz poprzedzające je decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawy z wniosków J. B. z dnia 15 lipca 2014r. organ winien wezwać J. B. o ich sprecyzowanie poprzez wyjaśnienie jaka była intencja skarżącego i czy rzeczywiście chodziło mu o wznowienie poprzednich postępowań, czy też o wzruszenie wcześniejszych decyzji w innym trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (np. art. 31), albo o przyznanie nowego świadczenia. Organ musi przy tym wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 9 K.p.a. ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien zatem udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do jej sytuacji prawnej. Dopiero po potwierdzeniu, że rzeczywiście wolą skarżącego było zainicjowanie postępowania wznowieniowego, organ winien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o wznowienie poprzez wskazanie przesłanki wznowieniowej i wykazanie zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia tego wniosku, strona musi bowiem udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.