Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 czerwca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 201/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą nr XLI/846/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2025 r. w sprawie wprowadzenia zakazu odpalania fajerwerków, petard, ogni sztucznych i innych materiałów pirotechnicznych widowiskowych w okresie całorocznym na terenie Gminy Miejskiej Kraków wprowadzono zakaz odpalania fajerwerków, petard, ogni sztucznych i innych materiałów pirotechnicznych widowiskowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków (§ 1), zakaz obejmuje wszystkie miejsca dostępne publicznie (§ 2); zakaz, o którym mowa w § 1 obejmuje tereny prywatne, jeżeli zakaz odpalania fajerwerków, petard, ogni sztucznych i innych materiałów pirotechnicznych widowiskowych skutkuje oddziaływaniem na miejsca publiczne (§ 3), naruszenie zakazu podlega karze grzywny wymierzanej na zasadach określonych w ustawie prawo o wykroczeniach (§ 4).

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, 1436, dalej: "u.s.g.").

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 19 listopada 2025 r. poz. 6728 oraz ogłoszona w drodze obwieszczenia, została także rozplakatowana na tablicach ogłoszeniowych na terenie Miasta Krakowa oraz ogłoszona w mediach lokalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ nadzoru – Wojewoda Małopolski zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. - art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie przepisów porządkowych niespełniających przesłanek określonych w tym przepisie, ze względu na to, że obejmują zakres uregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a jednocześnie co najmniej w części nie są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego;
2. - art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z 40 ust. 3 u.s.g., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych wolności i praw oraz swobody i wolności prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez wprowadzenie zakazu niezgodnie z delegacją ustawową oraz brak wykazania, że zakaz jest niezbędny w stopniu uzasadniającym ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny;
3. - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności poprzez wprowadzenie regulacji, która jest nieprecyzyjna, przez co istotnie utrudnia ustalenie normy z niej wynikającej, a w efekcie nie zapewnia możliwości należytego jej wykonywania.

W oparciu o podniesione zarzuty Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie N. spółka jawna A.T. W. (dalej: "skarżąca") zarzuciła naruszenie:

1. - art. 40 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z 51 Kodeksu wykroczeń poprzez wprowadzenie przepisów porządkowych w zakresie uregulowanym uprzednio w odrębnych ustawach lub przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a więc z przekroczeniem ustawowego upoważnienia;
2. - art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie przepisów porządkowych w sytuacji, gdy nie było to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego;
3. - art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 9 i 10 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie pokazów pirotechnicznych i obrotu materiałami wybuchowymi na terenie Gminy Miejskiej Kraków.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Odnosząc się do przesłanki obiektywnej, a więc wymogu istnienia zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących wskazała, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, przepisy porządkowe mają uzupełniać system źródeł prawa z uwzględnieniem specyfiki lokalnej, ale nie mogą dublować lub modyfikować już obowiązujących regulacji. Organ zaznaczył, że statuując w § 1 i § 3 uchwały zakaz, przypisano go do materiałów pirotechnicznych widowiskowych, których definicję wyrażono w art. 3 pkt 38 ustawy o materiałach wybuchowych, jako "wyroby pirotechniczne przeznaczone do celów rozrywkowych'’. W ramach zakazu wyszczególniono najbardziej typowe rodzaje takich materiałów, a więc fajerwerki, petardy oraz ognie sztuczne, co miało uczynić treść zakazu bardziej zrozumiałą dla ogółu mieszkańców i ułatwić jego egzekwowanie.

Jednocześnie ze względów funkcjonalnych nie odnoszono się do poszczególnych klas materiałów pirotechnicznych widowiskowych F1- F4 zdefiniowanych w art. 62c ust. 1 pkt 1 ustawy o materiałach wybuchowych.

W ocenie Rady Miasta Krakowa zakazane zachowania nie są przedmiotem regulacji ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1743), która w odniesieniu do materiałów pirotechnicznych widowiskowych obejmuje jedynie kwestie ich produkcji i obrotu. W ocenie Rady Miasta Krakowa nie ulega wątpliwości, że odpalanie materiałów pirotechnicznych widowiskowych, w tym fajerwerków, petard, ogni sztucznych, weszło już do kategorii swoistego zwyczaju (na który to zwyczaj i tradycję powołują się ich zwolennicy), zwłaszcza w okresie okołoświątecznym, samo w sobie z założenia nie może być postrzegane w kategorii wybryku. Jedynie, w pewnych skrajnych sytuacjach, odpalanie materiałów pirotechnicznych widowiskowych mogłoby zostać uznane za wybryk prowadzący do zakłócenia spokoju, porządku publicznego bądź spoczynku nocnego albo wywołujący zgorszenie w miejscu publicznym, ze względu na sposób, okoliczności oraz związane z tym intencje sprawcy, niemniej z pewnością nie można przypisać całokształtu zachowań związanych z ich odpalaniem do kategorii objętej dyspozycją art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Podobnie, art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń odnosi się do nieostrożnego obchodzenia z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi. Regulacja ta ma również jedynie wycinkowy charakter (istotą odpalania materiałów pirotechnicznych widowiskowych nie jest popełnianie błędów przy ich obsłudze), co sprawia, iż nie można uznać, aby materia odpalania materiałów pirotechnicznych widowiskowych pozostawała uregulowana w przepisach wykroczeniowych w sposób, o którym mowa w art 40 ust 3 u.s.g.

Odnosząc się do przesłanki subiektywnej, organ wskazał, że wydanie przepisów porządkowych zakazujących odpalania fajerwerków jest niezbędne dla ochrony życia, zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Rada Miasta Krakowa zaznaczyła, że jak wskazano w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, jej celem jest ochrona życia, zdrowia i spokoju mieszkańców Krakowa oraz zapewnienie bezpieczeństwa publicznego poprzez wprowadzenie generalnego zakazu odpalania materiałów pirotechnicznych widowiskowych. Odpalanie materiałów pirotechnicznych, powoduje bowiem liczne uciążliwości w postaci hałasu, zanieczyszczeń powietrza oraz zagrożeń dla zdrowia i życia osób posługujących się nimi oraz osób postronnych. Ponadto, materiały te negatywnie oddziałują na zwierzęta, zarówno domowe, jak i wolno żyjące, wywołując u nich stres i dezorientację. Uchwała ma zatem na celu ochronę dóbr z uwagi na liczne uciążliwości związane z: a) hałasem, b) zanieczyszczeniem powietrza;

1. 2) zagrożenie zdrowia i życia: a) osób posługujących się materiałami pirotechnicznymi, b) osób postronnych;
2. 3) negatywne oddziaływanie na zwierzęta, zarówno domowe, jak i wolno żyjące, wywołujące u nich stres i dezorientację.

Organ powołał się na powszechną wiedzę dotyczącą ryzyka związanego z korzystaniem z materiałów pirotechnicznych wynikającą m. in. z doniesień medialnych o przypadkach poważnego uszkodzenia ciała w okresie zwiększonego posługiwania się takimi środkami, zwłaszcza dotyczących dzieci i młodzieży, na co wpływa dodatkowo zróżnicowana jakość środków występujących w obrocie handlowym (wpływającą na ryzyko przedwczesnego odpalenia czy wywołania przypadkowego wybuchu). Fajerwerki i petardy stanowią w ocenie RMK poważne zagrożenie dla zdrowia osób posługujących się nimi, powodując oparzenia, rany szarpane dłoni i twarzy, trwałe uszkodzenia wzroku i słuchu, a w skrajnych przypadkach - śmierć. Fajerwerki są przy tym szkodliwe także dla ludzi postronnych, wpływając znacząco na samopoczucie i zdrowie, szczególnie dla osób starszych lub też osób cierpiących z powodu chorób psychicznych czy z autyzmem, gdyż wielu ludzi nie toleruje nagłych głośnych hałasów, które immanentnie związane są z odpalaniem materiałów pirotechnicznych widowiskowych.

Dodatkowo, w ocenie organu w czasach potencjalnego zagrożenia wojną, niespodziewane odgłosy przypominające wystrzały czy wybuchy pocisków mogą wprowadzać część osób w niepokój albo wręcz prowadzić do powstania poważnych objawów zdrowotnych. Fajerwerki stanowią ponadto poważne zagrożenie dla zwierząt - zarówno domowych, jak i dzikich. Huk, błyski i zapach prochu wywołują u nich silny stres, który może prowadzić do poważnych konsekwencji zdrowotnych i behawioralnych. Efekty dźwiękowe i świetlne towarzyszące pokazom pirotechnicznym, często wywołują zaniepokojenie u zwierząt, co m.in. powoduje ich płoszenie. Mogą także dezorientować zwierzęta nocne, tj. sowy czy nietoperze i zaburzać ich szlaki migracji. Fajerwerki są niebezpieczne dla zwierząt, ze względu na: hałas i stres - zwierzęta mają znacznie bardziej wrażliwy słuch niż ludzie. Nagłe, głośne wybuchy powodują panikę, przyspieszone bicie serca, drżenie, a nawet próby ucieczki, które mogą skończyć się zagubieniem lub wypadkiem; zwiększonym ryzykiem urazów.

Huk fajerwerków dezorientuje ptaki, które w panice opuszczają gniazda, narażając młode na śmierć. U innych gatunków może dojść do zaburzenia naturalnych rytmów i migracji. Fajerwerki wpływają również na jakość powietrza atmosferycznego w Polsce. Na podstawie wyników pomiarów ze stacji monitoringu jakości powietrza z nocy sylwestrowej 2022/2023 oraz 2024/2025 Główny Inspektorat Ochrony Środowiska stwierdził, że fajerwerki powodują wyraźny, krótkotrwały wzrost stężenia pyłu zawieszonego PM 10 i PM 2,5 zarówno w miastach, jak i w ujęciu średnim dla całego kraju, a efekt ten jest powtarzalny corocznie.

W ocenie Rady Miasta Krakowa zostały spełnione przesłanki wydania przepisów porządkowych podjętych w zaskarżonej uchwale – dotyczą one bowiem zakresu nieuregulowanego w ustawie, ani innych przepisach powszechnie obowiązujących, a ich podjęcie jest niezbędne dla ochrony zdrowia, życia, bezpieczeństwa i spokoju publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie konieczna była ocena legitymacji skargowej Wojewody Małopolskiego oraz skarżącej spółki.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie niedłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.

90. Jak natomiast stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Tym samym, Wojewoda Małopolski miał nie tylko prawo, ale i obowiązek zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skoro stwierdził, że jest ona sprzeczna z prawem, a w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 us.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącego.

W konsekwencji, skarżąca powinna wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jej sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).

W ocenie Sądu skarżąca – poprzez dołączone do skargi dokumenty - wykazała, że zaskarżona uchwała narusza w szczególności jej prawa wynikające z decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2013 r. (k. 97 akt sprawy). Ponieważ poprzez wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz nie ma możliwości realizowania pokazów wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do celów rozrywkowych zgodnie z decyzją oraz zawartymi umowami.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (ust. 4).

Jak natomiast stanowi art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3).

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że kompetencja do wydania przepisów porządkowych przez radę gminy uzależniona jest o spełnienia dwóch grup przesłanek: tzw. przesłanki obiektywnej, dotyczącej stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz tzw. przesłanki subiektywnej, dotyczącej stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Pozytywne stwierdzenie zakresu nieuregulowanego, a następnie stanu zagrożenia dla dóbr policyjnych wskazanych w treści art. 40 ust. 3 u.s.g. pozwala wydać przepisy porządkowe, ale tylko wtedy, jeśli zostanie ustalona okoliczność niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., III OSK 1013/22).

W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że przesłanki do wydawania przepisów porządkowych nie podlegają wykładni rozszerzającej (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06).

W niniejszej sprawie konieczne było rozważenie, czy istniejące regulacje wyczerpują kwestie korzystania z wyrobów.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2378, dalej: "ustawa o materiałach wybuchowych do użytku cywilnego") ilekroć w ustawie jest mowa o: używaniu - należy przez to rozumieć prowadzenie przez przedsiębiorców i jednostki naukowe wszelkich prac związanych ze stosowaniem materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, w tym wyrobów pirotechnicznych (pkt 31); wyrobach pirotechnicznych - należy przez to rozumieć każdy wyrób zawierający materiały pirotechniczne, które są jedną z odmian materiałów wybuchowych, będące materiałem lub mieszaniną materiałów przewidzianych do wytwarzania ciepła, światła, dźwięku, gazu, dymu lub kombinacji tych efektów w wyniku samopodtrzymującej, egzotermicznej reakcji chemicznej (pkt 35); wyrobach pirotechnicznych przeznaczonych do użytku teatralnego - należy przez to rozumieć wyroby pirotechniczne przeznaczone do wykorzystania na scenie wewnątrz lub na zewnątrz budynków, w tym w produkcji filmowej i telewizyjnej lub do podobnego użytku (pkt 37); wyrobach pirotechnicznych widowiskowych - należy przez to rozumieć wyroby pirotechniczne przeznaczone do celów rozrywkowych (pkt 38).

Jak natomiast stanowi art. 5 ustawy o materiałach wybuchowych do użytku cywilnego, przy nabywaniu, przechowywaniu i używaniu materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, a także prowadzeniu prac badawczych przy ich użyciu należy zapewnić bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska.

Zgodnie z art. 62 c ust. 1 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego producent dokonuje klasyfikacji wyrobów pirotechnicznych wprowadzanych do obrotu w zależności od sposobu ich używania, przeznaczenia i stopnia zagrożenia, w tym poziomu hałasu, w następujący sposób: 1) wyroby pirotechniczne widowiskowe: a) klasa F1: wyroby, które podczas działania charakteryzują się bardzo niskim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, a także nieistotnym poziomem hałasu, przeznaczone do użytku w budynkach oraz na zamkniętym obszarze na zewnątrz budynków, b) klasa F2: wyroby, które podczas działania charakteryzują się niskim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, a także niskim poziomem hałasu, przeznaczone do użytku na zamkniętym obszarze na zewnątrz budynków, c) klasa F3: wyroby, które podczas działania charakteryzują się średnim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, a także nieszkodliwym dla zdrowia ludzi poziomem hałasu, przeznaczone do użytku na dużych, otwartych przestrzeniach na zewnątrz budynków, d) klasa F4: wyroby, które podczas działania charakteryzują się wysokim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, a także nieszkodliwym dla zdrowia ludzi poziomem hałasu, określane również jako wyroby pirotechniczne widowiskowe do zastosowań profesjonalnych, przeznaczone do obsługi i użytku wyłącznie przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną;

2) wyroby pirotechniczne przeznaczone do użytku teatralnego: a) klasa T1: wyroby, które podczas działania charakteryzują się niskim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, b) klasa T2: wyroby przeznaczone do obsługi i użytku wyłącznie przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną;

3) pozostałe wyroby pirotechniczne: a) klasa P1: wyroby inne niż wyroby klas F1-F3 i T1, które podczas działania charakteryzują się niskim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, b) klasa P2: wyroby inne niż wyroby klas F4 i T2, przeznaczone do obsługi i użytku przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną.

Zgodnie z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Jeżeli czyn określony w § 1 ma charakter chuligański lub sprawca dopuszcza się go, będąc pod wpływem alkoholu, środka odurzającego lub innej podobnie działającej substancji lub środka, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 1000 złotych (§ 2).

Art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że kto nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany. W razie popełnienia wykroczenia można orzec przepadek przedmiotów stanowiących przedmiot wykroczenia (§ 2).

Należy wskazać na wstępie, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Krakowa wprowadziła całkowity zakaz odpalania: fajerwerków, petard, ogni sztucznych i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy Miejskiej Kraków, zakazem objęto wszystkie miejsca publiczne, a tereny prywatne, jeżeli zakaz odpalania fajerwerków, petard, ogni sztucznych i innych materiałów pirotechnicznych widowiskowych skutkuje oddziaływaniem na miejsca dostępne publicznie.

Należy zatem stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale pominięto definicje zawarte w ustawie o materiałach wybuchowych do użytku cywilnego, a także podział na klasy materiałów pirotechnicznych widowiskowych. Prawodawca lokalny posłużył się niewystępującym w ustawie terminem: fajerwerki, ognie sztuczne, petardy i inne wyroby pirotechniczne widowiskowe. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 300), skoro w ustawie została określona definicja, należy się do niej stosować i nie dopuszczalne jest definiowanie pojęć bez upoważnienia ustawowego (por. § 146-§ 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej).

Skoro w zaskarżonej uchwale użyto określenia "i inne materiały pirotechniczne widowiskowe", należy przyjąć, iż uchwała odnosi się do wszystkich klas materiałów pirotechnicznych widowiskowych zdefiniowanych w art. 62c ustawy o materiałach wybuchowych do użytku cywilnego.

Tym samym, należy stwierdzić, że zakazem odpalania zostały objęte zarówno produkty klasy F1: wyroby, które podczas działania charakteryzują się bardzo niskim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, a także nieistotnym poziomem hałasu, przeznaczone do użytku w budynkach oraz na zamkniętym obszarze na zewnątrz budynków, jak i produkty klasy F4, które podczas działania charakteryzują się wysokim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, a także nieszkodliwym dla zdrowia ludzi poziomem hałasu, określane również jako wyroby pirotechniczne widowiskowe do zastosowań profesjonalnych, przeznaczone do obsługi i użytku wyłącznie przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną.

W ocenie Sądu, przyjęcie takiego – całkowitego zakazu – wykracza poza ramy upoważnienia określonego w art. 40 ust. 3 u.s.g. i musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Niewątpliwie bowiem, w przypadku przepisów porządkowych – muszą być one podjęte w ramach tzw. luki w prawie, jak i wykazywać niezbędność podjętej regulacji dla ochrony wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g. W rezultacie, nawet bez wnikliwej analizy, można stwierdzić, że zakres przyjętego zakazu – daje podstawy do przyjęcia, że nie odpowiada on ani przesłance obiektywnej, ani subiektywnej, ponieważ trudno znaleźć uzasadnienie dla zakazu używania wyrobów pirotechnicznych widowiskowych, które charakteryzują się znikomym oddziaływaniem na środowisko i możliwością stosowania wewnątrz budynków.

Akt prawa miejscowego, w tym w szczególności zawierający przepisy porządkowe, ma charakter podustawowy, nie może zatem modyfikować treści ustawy, ani zawierać regulacji odmiennej od regulacji zawartej w ustawie. Nie może też poprawiać regulacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06).

Skoro zatem w ustawie ustawodawca zawarł odpowiednio definicje wyrobów pirotechnicznych, wyrobów pirotechnicznych do użytku teatralnego oraz wyrobów pirotechnicznych widowiskowych, równocześnie nie posłużył się terminami petarda, fajerwerki, ognie sztuczne, to ustawodawca lokalny powinien te definicje uwzględnić. Równocześnie, w ocenie Sądu uwzględnienie określonej ustawowo klasyfikacji wyrobów pirotechnicznych było niezbędne dla wykazania niezbędności regulacji dla ochrony takich wartości jak zdrowie, życie, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Należy wskazać, że o zakresie nieuregulowanym można mówić na gruncie art. 40 ust. 3 u.s.g. wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 904/20). Chodzi więc o sytuację wystąpienia specyficznej luki w prawie, diagnozowanej dopiero w sytuacji pojawienia się zagrożenia (zagrożenia nieprzewidzianego przez obowiązujące prawo albo nieprzewidzenia przez obowiązujące prawo w skali lub w zakresie bezpośrednich lub nawet pośrednich skutków zagrożenia) pozwalającej stwierdzić, że obowiązujące przepisy ustawowe i powszechnie obowiązujące nie obejmują swoim zakresem regulacji zagrożeń (lub skutków) wywoływanych przez obiektywny stan rzeczywistości na określonym terenie (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., III OSK 1013/22).

W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, iż z zakresem "nieuregulowanym" prawem mamy do czynienia w przypadku luki w prawie rozumianej jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zamarkowuje" (J. Jagielski, Przepisy porządkowe wojewody i gminy, Człowiek i Środowisko 1992, nr 1-2, s. 46.). Oznacza to, iż w przypadkach ogólnego "zamarkowania" lub ogólnego wzmiankowania danego zagadnienia możliwe jest wydanie przepisów porządkowych. Nie należy więc "zakresu nieuregulowanego" utożsamiać z pełną "dziewiczością" określonego zagadnienia na gruncie normatywnym.

Należy zaznaczyć, że taki sposób ukształtowania przesłanek stanowienia przepisów porządkowych przez ustawodawcę – wymagający łącznego spełnienia przesłanki obiektywnej i subiektywnej wskazuje, że nie mogą one służyć do wprowadzenia generalnego zakazu dopuszczonej przez prawo działalności polegającej odpalaniu wyrobów pirotechnicznych. Taki zakres regulacji – jak określony w zaskarżonej uchwale – wprowadzający całoroczny zakaz używania jakichkolwiek środków pirotechnicznych widowiskowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków, nie mieści się w granicach upoważnienia, ponieważ nie tylko wkracza w materię już uregulowaną, ale ponadto nie może być uznany za niezbędny z uwagi na wartości określone w art. 40 ust. 3 u.s.g.

W ocenie Sądu – Rada Miasta Krakowa nie wykazała, by przyjęcie zakazu w takim zakresie jak w zaskarżonej uchwale – było uzasadnione koniecznością ochrony życia, zdrowia, konieczności zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. W ocenie Sądu, wskazane w odpowiedzi na skargę wartości, które jak podniosła Rada Miasta Krakowa – miałby podlegać ochronie poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały można odnosić tylko do części wyrobów pirotechnicznych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/29/UE z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych (Dz. Urz. UE L 179/27 z 28 czerwca 2013 r.) państwa członkowskie nie zabraniają, nie ograniczają ani nie utrudniają udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych spełniających wymagania niniejszej dyrektywy. Niniejsza dyrektywa nie uniemożliwia państwom członkowskim przyjęcia środków uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa, zdrowia i ochrony lub ochrony środowiska, służących zakazowi lub ograniczeniu posiadania, używania lub sprzedaży ludności wyrobów pirotechnicznych widowiskowych klasy F2 i F3, wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku teatralnego i innych wyrobów pirotechnicznych (ust. 2). Niewątpliwie zawarte w dyrektywie postanowienia są wiążące dla organów jednostek samorządu terytorialnego – jako organów stanowiących przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem również z uwagi na postanowienia wskazanej dyrektywy nie było dopuszczalne przyjęcie regulacji w tak szerokim, jak przyjęty w zaskarżonej uchwale zakresie.

Zasadnie również podniesiono w skardze Wojewody Małopolskiego, że przyjęcie całkowitego zakazu odpalania fajerwerków, ogni sztucznych, petard i innych materiałów pirotechnicznych widowiskowych narusza art. 22 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd co do zasady podziela stanowisko wyrażone przez Radę Miasta Krakowa w zaskarżonej uchwale, w jej uzasadnieniu, a także w odpowiedzi na skargę, że korzystanie z wyrobów pirotechnicznych może mieć wpływ na zdrowie mieszkańców, ich bezpieczeństwo, a także zdrowie i bezpieczeństwo zwierząt. W rezultacie, ochrona tych wartości co do zasady mogłaby uzasadniać wprowadzenie przepisów porządkowych, w szczególności odpowiedniej regulacji określającej zasady korzystania z nich w przestrzeni publicznej. Wyrazem tego są podejmowane próby podjęcia nowelizacji ustawy o ochronie praw zwierząt, które zmierzają do całkowitego zakazu używania określonych kategorii materiałów pirotechnicznych – z wyjątkiem sytuacji, w których gminy wydadzą przepisy upoważniające do korzystania z nich w okresie sylwestra (Druk Sejmowy nr 729).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących (choć stanowisko Wojewody Małopolskiego w tym przedmiocie nie było jednoznaczne), że niedopuszczalne jest uregulowanie w akcie prawa miejscowego korzystania z wyrobów pirotechnicznych z uwagi na brak spełnienia przesłanki obiektywnej, czyli brak luki w prawie. W ocenie Sądu, zakres nieuregulowany to nie tylko sytuacja, w której brak jest jakiejkolwiek regulacji, ale również sytuacja, w której ustawa, bądź inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyczerpują całości zagadnienia (ustawodawca tylko markuje pewne zagadnienia). Tym samym, zdaniem Sądu okoliczność, że ustawodawca w art. 51 oraz art. 83 Kodeksu wykroczeń przewidział wykroczenie polegające na zakłóceniu spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego nie wyklucza a limine podjęcia uchwały porządkowej regulującej kwestie używania wyrobów pirotechnicznych w przestrzeni publicznej.

Podobnie, istnienie ustaw dotyczących materiałów wybuchowych do użytku cywilnego oraz ustawy dotyczącej przedsiębiorców wytwarzających i wprowadzających te materiały do obrotu nie wyklucza co do zasady przyjęcia regulacji w postaci przepisów porządkowych– ponieważ dotyczy przedsiębiorców, a nie konsumentów używających wyrobów pirotechnicznych. Jednakże z uwagi na zakres zakazu przyjętego w zaskarżonej uchwale, okoliczności te nie miały wpływu na zasadność skargi.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 118), Sąd orzekł w punkcie II i III wyroku.