Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skarżącego T. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] 2010r. dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...], obj. Kw nr [...], stanowiącej własność T. W. od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] oraz jako działka ew. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującej sytuacji faktycznej i prawnej.
Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Wójt Gminy, działając na wniosek skarżącego wszczął postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...], obj. Kw nr [...] od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] oraz jako działka ew. nr [...]. Stan prawny nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] został uregulowany dopiero po wszczęciu powyższego postępowania i w księdze wieczystej jako właściciel został wpisany Skarb Państwa Starosta. W dalszej kolejności działka ta uległa podziałowi na dz. ew. nr [...], [...], [...] i rozgraniczeniem została objęta działka ew. nr [...]. Działka ew. nr [...] pozostaje natomiast w samoistnym posiadaniu Gminy. O zaistniałej zmianie Wójt Gminy powiadomił strony pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r., a w dniu 13 lipca 2014 r. skarżący wycofał swój wniosek o rozgraniczenie działki ew. nr [...] ze wskazanymi działkami. W konsekwencji Starosta wyraził zgodę na umorzenie postępowania i decyzją z dnia [...] 2014r. orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania o rozgraniczenie.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że decyzja ta rażąco narusza przepisy art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz przepisy Konstytucji RP, gdzie wszyscy są równi wobec prawa. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że gmina przystępując do rozbudowy drogi w sposób jednoznaczny powinna określić tereny wokół drogi, która nie jest jej własnością. W związku z tym jego zdaniem postępowanie rozgraniczeniowe winno być przeprowadzone, a droga, która jak twierdzi Wójt jest w jego samoistnym posiadaniu powinna zostać wykazana w terenie. Jednocześnie poinformował, że cofnął wniosek ponieważ został zastraszony, że będzie musiał pokryć koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3.000 zł., a na to go nie stać.
Decyzją z dnia 14 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że dopóki sprawa administracyjna nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Zwrócono uwagę na obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ i zarzucono organowi I instancji błędy w prowadzeniu postepowania wyjaśniającego. Rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że w dołączonych przez organ I instancji dokumentach brak jest zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez zainteresowane strony przed wydaniem decyzji. Podkreślono znaczenie zasady informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu.
Uznano, że niepowiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - a tym samym niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu - uniemożliwiło zainteresowanym, zgłoszenie zarzutów na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również uzyskanie od tego organu ustosunkowania się do nich w wydanym następnie rozstrzygnięciu. Zalecono aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustosunkował się do wszystkich wniosków, oświadczeń i zarzutów zgłoszonych przez strony postępowania, a wydaną decyzję uzasadnił, zgodnie z wymogami wynikającymi art. 107 K.p.a.
Podkreślono też, że wydanie w II instancji decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę pomimo braku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby rażące naruszenie art. 15 K.p.a., który przewiduje zasadę dwuinstancyjności. Jednocześnie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w zdaniu drugim i trzecim uzasadnienia zawarto następujące stwierdzenie: "Stan prawny nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] został uregulowany dopiero po wszczęciu powyższego postępowania i w Księdze wieczystej jako właściciel został wpisany Skarb Państwa Starosta. W dalszej kolejności działka ta uległa podziałowi na dz. ew. nr [...], [...], [...] i rozgraniczeniem została objęta działka ew. nr [...]."
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący podniósł, że słuszne jest rozstrzygnięcie SKO o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, jednak zarzucił, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji: "Stan prawny nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] został uregulowany dopiero po wszczęciu powyższego postępowania, i w Księdze wieczystej jako właściciel został wpisany Skarb Państwa Starosta" sprawia, że zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, a jego działka wraz z domem stała się własnością Skarbu Państwa. To zdaniem skarżącego sprawia, że zaskarżona decyzja pozbawia go prawa własności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnośnie cyt. wyżej stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że jest to oczywista omyłka pisarska i chodziło o działkę ewid. nr [...], a nie jak błędnie wskazano [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych kryteriów sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zważywszy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.
Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).
Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określający granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo.
Powyższe wynika z faktu, że skarżący w toku postepowania przed organem pierwszej instancji skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania (na co organ wyraził zgodę), a zatem postepowanie w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy prowadzone było w bardzo ograniczonym zakresie. W toku dalszego procedowania na etapie odwołania od decyzji organu I instancji skarżący zmienił swoje stanowisko w kwestii chęci umorzenia postępowania i wyraził wolę rozstrzygnięcia jego wniosku o rozgraniczenie.
Słuszne jest zatem organ odwoławczy stwierdził, że dopóki sprawa administracyjna nie została zakończona decyzją ostateczną, skarżący mógł zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego.
Zasadnie też uznano, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie w II instancji decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę pomimo braku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że skarżący w skardze uznał słuszność zapadłego rozstrzygnięcia, jego zarzuty sprowadziły się natomiast do zakwestionowania stwierdzenia zawartego w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji jakoby "Stan prawny nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] został uregulowany dopiero po wszczęciu powyższego postępowania, i w Księdze wieczystej jako właściciel został wpisany Skarb Państwa Starosta". Zdaniem skarżącego w wyniku takiego stwierdzenia zaskarżona decyzja sprawiła, że jego działka wraz z domem stała się własnością Skarbu Państwa, a skarżącego pozbawiono prawa własności.
Odnosząc się do tej kwestii organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że powołane powyżej sformułowanie jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej gdzie w miejsce wskazanej działki ewid. nr [...] powinna być wpisana działka [...].
Sąd stwierdza, że istotnie zarówno z akt sprawy oraz kontekstu w jakim użyto mylnie oznaczenia działki [...] wynika, że chodziło o działkę o nr ewid. [...] i w istocie tak jest, gdyż to właśnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zdaniu następującym po cytowanym stwierdzeniu organ wskazuje, że "w dalszej kolejności działka ta uległa podziałowi na dz. ew. nr [...], [...] i [...] i rozgraniczeniem została objęta działka [...]". Powyższe w ocenie Sądu potwierdza stanowisko organu, że oznaczenie działki jako [...] w ww. stwierdzeniu nastąpiło w skutek oczywistej omyłki. Podkreślić przy tym należy, ze omyłka ta nie ma żadnego wpływu na stosunki właścicielskie działki skarżącego oraz działek biorących udział w rozgraniczeniu.
Natomiast stosownie do treści art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji może w urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.
Reasumując Sąd stwierdza, że zasadnie uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji natomiast zaistniała w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oczywista omyłka w zakresie mylnego wskazania działki [...] w miejsce [...] (wers szósty uzasadnienia decyzji) powinna zostać sprostowana w trybie cyt. wyżej art. 113 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego skargę należał o oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.