Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r., znak SKO.PS/4110/889/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, dalej: "u.d.w."), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 2 listopada 2022 r. wniesionego przez M. G. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 27 października 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania dodatku węglowego – utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Działający z upoważnienia Wójta Gminy W. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., decyzją z dnia 27 października 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 i art. 3 u.d.w., art. 52 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967), art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia 31 sierpnia 2022 r. – odmówił przyznania jej dodatku węglowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przytoczył art. 2 ust. 3 u.d.w. oraz wskazał, że kocioł na paliwo stałe – wbrew art. 2 ust. 1 u.d.w. – nie został ani wpisany, ani zgłoszony do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) do dnia 11 sierpnia 2022 r. Główne źródło ogrzewania wskazane we wniosku (kocioł na paliwo stałe) wpisano do CEEB w dniu 28 czerwca 2022 r. (jako źródło zainstalowane, nieeksploatowane i niepełniące funkcji centralnego ogrzewania, w którym stosuje się paliwo stałe: drewno kawałkowe, węgiel i paliwa węglopochodne) jednocześnie z kotłem gazowym (jako źródło zainstalowane, eksploatowane i pełniące funkcję centralnego ogrzewania), natomiast w dniu 26 października 2022 r. wnioskodawczyni: (i) zmodyfikowała deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w ten sposób, że kocioł na paliwo stałe stał się źródłem eksploatowanym i pełniącym funkcję c.o., (ii) oświadczyła, że kocioł na paliwo stałe jest stale eksploatowany, pełni funkcję c.o. i stanowi główne źródło ogrzewania, a wcześniej omyłkowo nie zadeklarowała jego eksploatacji.
Działając na skutek odwołania M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 grudnia 2022 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że drewno nie mieści się w definicji "paliwa stałego" (art. 2 ust. 3 u.d.w.), a organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., bo wszelkie zmiany po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa nie mogą być uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować – dodanego w dniu 3 listopada 2022 r. – art. 2 ust. 15g u.d.w. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, bo przepis ten dotyczy sytuacji, gdy do dnia 11 sierpnia 2022 r. "główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego" nie zostało w ogóle zgłoszone lub wpisane do CEEB.
Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. M. G. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca podniosła, że deklarację z czerwca 2022 r. wypełniła z zamiarem ogrzewania domu gazem, bo jej rodzina w 2020 r. ze względu na smog kupiła bez dotacji rządowej piece gazowe na parter i piętro (syn). Piece te nie były używane. Sytuacja zmieniła się po podwyżkach cen gazu i rozpoczęciu wypłat dodatku węglowego. Korekta deklaracji z 31 sierpnia 2022 r. – mimo pomocy urzędników – została w roztargnieniu niewłaściwie wypełniona. Po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w urzędzie gminy polecono skarżącej zrobić kolejną korektę i na spokojnie zaznaczyć odpowiednie kwadraty w formularzu, co jednak nie zmieniło odmownego rozstrzygnięcia. Skarżąca poczuwa się do winy w niewłaściwej korekcie, lecz jednocześnie podkreśliła, że od początku miała intencję opisania prawdy w deklaracjach, gdy zaznaczała drewno i węgiel, sugerując się tym, że węgla nie rozpali bez użycia drewna.
Skarżąca podkreśliła, że dom ogrzewa węglem zakupionym ubiegłej zimy, a w maju dokupiła tonę za 3200 zł i tym pali do dziś. Piec może być użytkowany do 2024 roku, a potem skarżąca zamierza uruchomić piece gazowe (jeśli gaz będzie tańszy) albo kupić kocioł klasy piątej (jeśli gaz będzie nadal drogi). Fakt nieogrzewania domu gazem można sprawdzić w PGNiG, albowiem rachunki są takie same od lat (za kuchenkę i junkers w łazience). Na koniec skarżąca podniosła, że jej rodzina nigdy nie miała konfliktu z prawem, wszystko płaci w terminie i nie ma dużych dochodów, więc 3000 zł dodatku węglowego będzie stanowić dla niej wydatną kwotę. Do skargi załączono: (i) deklarację z dnia 22 czerwca 2022 r., (ii) korektę z dnia 31 sierpnia 2022 r., (iii) korektę z dnia 26 października 2022 r., (iv) zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia 24 października 2022 r., (v) decyzję organu pierwszej instancji, (vi) postanowienie organu odwoławczego o przekazaniu odwołania według właściwości, (vii) decyzję organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego są przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1630, dalej "u.d.w.", przy czym w niniejszej sprawie miarodajne jest brzmienie odnośnych przepisów w dniu wydania zaskarżonej decyzji), w tym art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że rozstrzygające znaczenie w kwestii przyznania dodatku węglowego ma nie tyle faktyczny sposób ogrzewania gospodarstwa domowego, ile dane co do tegoż sposobu ogrzewania ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Takie założenie zdeterminowało też zakres postępowania dowodowego, bowiem zostało ono ograniczone do ustalenia stanu wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków. Ten stan, w świetle stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, nie wymagał ani nawet nie mógł podlegać weryfikacji za pomocą innych środków dowodowych, niezależnie twierdzeń strony czy też indywidulanych okoliczności sprawy. Sąd tego stanowiska nie podzielił.
Jak przekonująco wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie przywołanego przepisu z art. 15 u.d.w. w ten sposób, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób, niż to wykazano w ewidencji" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., III SA/Gd 822/22, CBOSA). W tym kontekście znamienna jest dokonana na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967) nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, polegająca na dodaniu po ust. 15 art. 2 u.d.w. przepisów ust. 15a-15e.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
"Z treści wskazanego przepisu wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty. (...) Kolejne wprowadzone nowelizacją przepisy – art. 2 ust. 15b-15e u.d.w. (...) potwierdzają, że stanowisko organu, iż w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. (...) Sytuacja, w której analiza wniosku o przyznanie dodatku węglowego już na wstępie wykazuje, że wnioskodawca wskazuje w nim inne źródło ogrzewania niż widniejące w centralnej ewidencji emisyjności budynków powinna być uznana za wystąpienie w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów ustawy o dodatku węglowym, w której m.in. poprzez regulację zawartą w art. 2 ust. 15a i 15e podkreślono konieczność ich wyjaśnienia" (powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r.).
Nawiązując do spostrzeżenia organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 2 ust. 15g u.d.w. (dodany do ustawy później, tj. z dniem 3 listopada 2022 r.), gdyż jego hipoteza obejmuje tylko sytuacje, gdy w ogóle nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego – wskazać należy, że odnośny przepis, nawet intepretowany w sposób zaprezentowany przez organ odwoławczy, nie znosi powinności wszechstronnej weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego w innych przypadkach – powinności wynikającej z pozostałych, obowiązujących już wcześniej przepisów.
"W świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., jak również osobie, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z zapisem art. 2 ust. 15g tej u.d.w. (...) Dodatek węglowy tym bardziej może zostać przyznany osobie, która zgłosiła ww. źródło ogrzewania do ewidencji w trybie korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet w sytuacji, gdy dokonała tego po dniu 11 sierpnia 2022 r." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r., IV SA/Wr 91/23, CBOSA).
Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy powinny dokonać weryfikacji twierdzeń skarżącej co do faktycznego sposobu ogrzewania budynku za pomocą dostępnych środków dowodowych, nie poprzestając na danych wynikających z centralnej ewidencji emisyjności budynków. W ocenie Sądu, bez takiej weryfikacji decyzja jawi się jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.