Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 listopada 2019 r., nr: [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2019 r., znak: [...], w sprawie odmowy przyznania S. G. (dalej: "skarżący") świadczenia z programu "Dobry start" na dzieci: S. G. ur. [...] 2010 r. oraz P. G. ur. [...] 2012 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1061).
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ I instancji ustalił, że S. G. jest osobą rozwiedzioną. W wyroku Sądu Okręgowego - Wydziału I Cywilnego sygn. akt [...] z 8 maja 2014 r., orzekającym rozwód S. G. i A. G., Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad ich małoletnimi dziećmi – A. G., ustalając przy niej miejsce pobytu dzieci, natomiast władzę rodzicielską S. G. ograniczył do prawa współdecydowania w sprawach edukacji, leczenia i wychowania dzieci. W punkcie IV wyroku Sąd ustalił nieograniczone kontakty S. G. z małoletnimi dziećmi. Sąd Rejonowy - III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem sygn. akt [...] z 21 grudnia 2017 r. zmienił powyższy wyrok w punkcie IV poprzez wskazanie czasu i terminów w jakich będzie on mógł spędzać czas z dziećmi.
W dniu 5 sierpnia 2019 r. S. G. wniósł o ustalenie mu prawa do świadczenia "Dobry Start" na dzieci: S. G. ur. [...] 2010 r. oraz P. G. ur. [...] 2012 r.
Po rozpatrzeniu wniosku, Wójt Gminy decyzją z [...] 2019 r., znak: [...], odmówił skarżącemu przyznania świadczenia "Dobry Start" na dzieci S. G. i P. G. z uwagi na to, że nie przedstawił on dokumentu potwierdzającego orzeczonej opieki naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia.
S. G. w odwołaniu zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", poprzez odmowę przyznania świadczenia, mimo spełnienia przesłanek, a także naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej przyznanie tego świadczenia. W odwołaniu przytoczył treść § 5 ust. 2 wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów i zaznaczył, że z wyroków sądów administracyjnych dotyczących wypłaty świadczenia wychowawczego wynika, że nie można automatycznie założyć, że opieka naprzemienna następuje wyłącznie w przypadku wydania przez Sąd orzeczenia w tym przedmiocie, ponieważ niejednokrotnie rodzice samodzielnie, bez ingerencji Sądu, podejmują decyzję o wykonywaniu opieki naprzemiennej. Nadmienił też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22.03.2019 r., sygn. akt II SA/Łd 96/19, zauważył, iż świadczenie dobry start służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a z art. 96 ust. 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim.
Dlatego uważa, ze odmowa przyznania odwołującemu się świadczenia dobry start, które ze swej istoty ma wspierać rodziny z dziećmi, jest wysoce krzywdzące, gdyż on w równym stopniu z matką dzieci ponosi koszty ich utrzymania, w tym koszty zakupu podręczników szkolnych, materiałów szkolnych itp. Ponadto S. G. zwrócił uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9.01.2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/18, wskazał, że czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wtedy, gdy takie orzeczenie wynika wprost z wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 listopada 2019 r., nr: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start".
W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie uznał, że S. G. nie spełnia warunku do otrzymania tego świadczenia. O opiece naprzemiennej można mówić wtedy, gdy każdemu z rodziców, z których każdy posiada pełną władzę rodzicielską, powierzono pieczę nad dzieckiem w określonym czasie, a jak wynika z punktu II tego wyroku rozwodowego, Sąd ograniczył władzę rodzicielską S. G. do prawa współdecydowania w sprawach edukacji, leczenia i wychowania dzieci. Ponadto Sąd ustalił miejsce pobytu dzieci u ich matki, a w postanowieniu zmieniającym ten wyrok ustalił tylko kontakty S. G. z dziećmi, czego nie można traktować jako ustanowienia opieki naprzemiennej w porównywalnych i powtarzających się okresach. Pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców rozwiedzionych musi wynikać wprost z orzeczenia sądu, o czym świadczy treść przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia.
W związku z tym Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
S. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykonuje opieki nad małoletnimi dziećmi w systemie naprzemiennym i w konsekwencji odmowę przyznania mu świadczenia "dobry start", mimo spełnienia przesłanek, a także naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji dowolne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do takiego świadczenia.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o dopuszczenie dowodów z dokumentów: decyzji Wójta Gminy z [...] 2019, [...], decyzji Wójta Gminy z [...] 2019, [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 listopada 2019 r., nr: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2019 r., znak: [...], w sprawie odmowy przyznania S. G. świadczenia z programu "Dobry start" na dzieci: S. G. oraz P. G. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Zgodnie z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu.
Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Poza tym § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł. Jednakże w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start.
Jednocześnie przyznanie świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania świadczenia dobry start oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start wymagają wydania decyzji (§ 10 ust. 5 rozporządzenia).
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad swoimi dziećmi.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 947/17), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.
Wobec tego skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w wyżej wymienionej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego.
Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17).
Skład orzekający w pełni podziela powyższe poglądy i przyjmuje jako swoje. Zdaniem Sądu pomimo, że zostały wyrażone na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, to jednak znajdują zastosowanie w drodze analogii również w przypadku świadczenia "Dobry start" regulowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", którego podstawę stanowi art. 187a ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
W aktach administracyjnych znajduje się wyrok Sądu Okręgowego - Wydziału I Cywilnego sygn. akt [...] z 8 maja 2014 r. orzekający rozwód S. G. i A. G., w którym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi – A. G., ustalając przy niej miejsce pobytu dzieci, natomiast władzę rodzicielską S. G. ograniczył do prawa współdecydowania w sprawach edukacji, leczenia i wychowania dzieci. W punkcie IV wyroku Sąd ustalił nieograniczone kontakty S. G. z małoletnimi dziećmi. Sąd Rejonowy - III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem sygn. akt [...] z 21 grudnia 2017 r. zmienił powyższy wyrok w punkcie IV poprzez wskazanie czasu i terminów w jakich będzie on mógł spędzać czas z dziećmi.
Jednocześnie wskazane orzeczenie nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, według którego małoletni syn skarżącego ma pozostawać pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Wobec tego wymaga podkreślenia, że w opinii Sądu ustalone zostały jedynie kontakty ojca z dzieckiem i te nie mogą być uznane za sprawowanie przez niego opieki nad nim w porównywalnych i powtarzających się okresach, a zatem nie mogą zostać uznane za opiekę naprzemienną. Tym samym skoro uregulowanie o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców musi być zawarte wprost w orzeczeniu sądu powszechnego i nie może być w żadnym przypadku domniemywane, czy też ustalane na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych to nie można przyjąć w przedmiotowej sprawie, że skarżący sprawuje nad swoim synem opiekę naprzemienną wraz z matką dziecka.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze, których skład orzekający nie podziela, należy wyjaśnić, że zdaniem Sądu organy administracji przeprowadziły w sposób wyczerpujący i prawidłowy postępowanie dowodowe i na podstawie zebranych w sprawie dokumentów wydały rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały poprawnej kwalifikacji prawnej.
Podsumowując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.