Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 grudnia 2021 r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A z [...] 2021 r. (nr [...]) orzekająca o odmowie przyznania U. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz A decyzją z [...] 2021 r. (nr [...]) odmówił U. F. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. F. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę, zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej u.s.r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nadto Burmistrz A podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przechodzenia danej osoby z emerytury na świadczenie opiekuńcze.
Ponadto wg organu I instancji, art. 128 k.r.o. nie przewiduje istnienia obowiązku alimentacyjnego między małżonkami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano także na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji, przypadek S. F. nie realizuje przesłanki określonej wskazanym przepisem.
W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji U. F. podnosiła m.in., że pomoc finansowa dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, który pobiera emeryturę powinna przysługiwać w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą emerytury. Zwróciła też uwagę na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 grudnia 2021 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nadto, podkreśliło, że przedłożone do akt orzeczenie S. F. uznającego go za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji jest równoważne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako powód odmowy przyznania odwołującej się wnioskowanego świadczenia SKO podało, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium Odwoławcze wskazało, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W przypadku ustalonego prawa do emerytury, cel ten nie może być zrealizowany. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne jest skierowane do osób, które są aktywne zawodowo i pozostają w wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Organ odwoławczy zaakcentował, że z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne są okoliczności dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (zdrowotne, wiek, konieczność opieki nad innym członkiem rodziny).
W ocenie SKO, treść wskazanego wyżej przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – na co, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie objętej odwołaniem, U. F. ma ustalone prawo do emerytury, co wyklucza możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości innej niż wynika to z art. 17 ust. 3 ustawy, przez co nie jest dopuszczalne przyznanie tego świadczenia w wysokości odpowiadającej różnicy między kwotą uzyskiwanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu może polegać na odmowie przyznania świadczenia lub na jego przyznaniu w wysokości określonej w ustawie. W tym zakresie Kolegium odwołało się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 650/20).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 grudnia 2021 r. wniosła U. F. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez przyjęcie, że przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości ale do wysokości pobieranej emerytury;
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez przyjęcie, że dysponowanie uprawnieniem do emerytury stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten winien być rozumiany w ten sposób, że opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje wyższe świadczenie;
- 3. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez pominięcie okoliczności, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną emeryturę;
- 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie sytuacji materialnej opiekunów osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym z sytuacją seniorów opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy mają prawo do świadczenia emerytalnego w wysokości niższej niż świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę SKO żądało jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
W dniu 16 maja 2022 r. wpłynęło do akt pismo, w którym pełnomocnik skarżącej zgłosił udział w sprawie. W piśmie tym pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi, a nadto zawarł wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Z ustalonej przez orzekający organ administracji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy wynikało, że skarżąca dysponuje prawem do emerytury z ZUS. Z uwagi na powyższe, SKO powołując art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.), odmówiło U. F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiegała się ona w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wskazany wyżej przepis stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.
W związku z powyższym, zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego może być fakt pobierania przez nią emerytury. Orzekające w sprawie SKO, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stanęło na stanowisku, iż skoro istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to cel ten nie może zostać zrealizowany w przypadku, gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury.
W ocenie Kolegium, ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury, gdyż z zatrudnienia zrezygnować mogą tylko osoby aktywne zawodowo dla których praca, a nie emerytura, jest źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury, zrezygnowały z zatrudnienia nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi właśnie na nabycie prawa do tej formy zabezpieczenia społecznego.
Zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.
W ocenie sądu, samo bowiem ustalenie prawa do emerytury, nie może automatycznie wykluczać możliwości przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest realizowany w stosunku do pewnej grupy opiekunów pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza jeszcze możliwości podjęcia zatrudnienia. Niewątpliwie dokonując wykładni powołanego wyżej przepisu, należy uwzględniać także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17.
W wyroku tym akcentowano, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych pomimo, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Choć wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył renty, to rozważania i stanowisko Trybunału zachowują aktualność także odnośnie emerytury. Oceniając zatem niniejszą sprawę, należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1).
Odnośnie więc do sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego, sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt (I OSK 2375/19), czy z dnia z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 764/20). W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego (rentowego). Stwierdzić zatem należy, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować.
Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a. Nadto dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W sytuacji więc, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, wówczas, organ winien poinformować stronę, że o ile doprowadzi ona do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przyznanie żądanego świadczenia.
Należy jednak stanowczo podkreślić, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalenie prawa do emerytury, nie przesądza jeszcze o spełnieniu wszystkich normatywnych warunków umożliwiających przyznanie prawa do tegoż świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne bowiem nie przysługuje za samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz za rezygnację opiekuna z zatrudnienia w celu świadczenia tej opieki. Ustalenie zatem zakresu sprawowanej opieki oraz wystąpienia związku przyczynowego między świadczeniem opieki nad niepełnosprawnym, a rezygnacją opiekuna z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) odnosi się także i do emeryta ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, zadaniem organu rozpatrującego tę sprawę ponowienie będzie zatem dokonanie wszechstronnych ustaleń i ocen pozwalających na zweryfikowanie tego, czy skarżąca spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem.
Dopiero zaś po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, i jedyną przeszkodą w tym zakresie będzie okoliczność pobierania emerytury przez wnioskodawczynię, organ administracji powinien ją wezwać do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, na gruncie tej sprawie należy podkreślić, że przy dokonywanych ocenach, organ administracji pominie tę część normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
W tym miejscu należy także wskazać, że sąd nie podzielił podnoszonego przez skarżącą argumentu, iż skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną emeryturę. Trafnie wskazało w tym względzie Kolegium Odwoławcze, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa wysokość żądanego świadczenia, a żaden przepis tej ustawy nie upoważnia organu do samodzielnego wyliczenia jego wysokości, w tym np. poprzez odejmowanie od kwoty tego świadczenia wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury.
Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji).
O kosztach (pkt II sentencji) sąd orzekł na zasadzie art. 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Wg sądu, cytowany przepis obejmuje swoim zakresem także uprawnienie sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba każdorazowo stopień zawiłości sprawy, jak też nakład pracy pełnomocnika, a przez to także wkład, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W tej natomiast sprawie zauważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte w oparciu o skargę złożoną i zredagowaną samodzielnie przez skarżącą. Rola zawodowego pełnomocnika ograniczyła się wyłącznie do wniesienia pisma z dnia 13.05.2022 r., w którym zgłosił on udział w postępowaniu oraz zażądał zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
Pełnomocnik skarżącej nie przedstawił przy tym żadnego własnego merytorycznego stanowiska w sprawie, przez co nie przyczynił się do jej wyjaśnienia. Brak zatem jakiegokolwiek wkładu pracy pełnomocnika w rozstrzyganym przypadku, wykluczał możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, które obejmować mogły jedynie koszty zastępstwa procesowego. W związku z powyższym, sąd odstąpił od zasądzania tychże kosztów, stosując art. 206 p.p.s.a.