Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. M., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: NZ.906.18.2021, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, zwanej dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia) oraz § 1, § 2 ust. 1 pkt1, § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r., poz. 2012 ze zm.) oraz w związku z Załącznikiem Nr II,
Rozdział I pkt 1 i pkt 2 lit. a, lit. b i lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. DE L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 7 października 2021 r., znak: NHZ.9020.1494.2021.18, w przedmiocie ustalenia opłaty za wykonane czynności w ramach urzędowej kontroli żywności.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 7 października 2021 r., znak: NHZ.9020.1494.2021.18, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. ustalił opłatę w kwocie 103 zł za czynności w ramach urzędowej kontroli żywności przeprowadzone w dniu 7 września 2021 r. w restauracji "[...]" w T., w wyniku których stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Ww. opłatą obciążył Firmę [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów Załącznika Nr II, Rozdział I pkt 1 i pkt 2 lit. a, lit. b i lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. W myśl ww. przepisów:
- 1. Pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej,
- 2. Wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych:
- a) pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza oraz zapewnia odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań,
- b) ma chronić przed gromadzeniem się brudu, kontaktem z materiałami toksycznymi, strząsaniem cząstek brudu do żywności i tworzeniem się kondensacji niepożądanej pleśni na powierzchni,
- c) umożliwia dobra praktykę higieniczną, włącznie z ochroną przed zanieczyszczeniem.
Wysokość opłaty ustalono na postawie przepisów § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 roku w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Ponadto PPIS w Tarnowie wyjaśnił, że ww. rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Od ww. decyzji odwołanie wniosła skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za czynności kontrolne podczas gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów. Podniosła dodatkowo w szczególności, że kwestionuje poza tym ustalenia kontroli, która w jej ocenie odbyła się z rażącym naruszeniem praw przedsiębiorcy. Wskazała, że wnosiła zażalenie na postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, które do dnia dzisiejszego nie została rozpatrzone. Wniosła zatem o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Opisaną na wstępie decyzją Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ ustalił, że w dniu 7 września 2021 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadzono kontrolę sanitarną w Restauracji "[...]" zlokalizowanej w T., ul. [...]. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości natury sanitarno-higienicznej tj.: brak czystości i porządku w pomieszczeniach obiektu. Posadzki w pomieszczeniu kuchni właściwej i korytarzu niedosprzątane, zaśmiecone. Przyprawy przechowywane w brudnych kartonach, w szatni odzież przechowywana w przypadkowych miejscach. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami PPIS w Tarnowie wydał kwestionowana decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego opisany w protokole kontroli z dnia 7 września 2021 r. stan sanitarno-techniczny podłóg w kuchni i korytarzu zakładu narusza wymagania określone w pkt 1 lit. a i c rozdziału II załącznika II Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004) w sprawie higieny środków spożywczych. Zgodnie z przywołanymi przepisami prawa, w pomieszczeniach, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze powierzchnie podłóg muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów. Przetrzymywanie odzieży w przypadkowych miejscach oraz przetrzymywanie w przypraw w brudnych, zanieczyszczonych kartonach uniemożliwia przestrzegania zasad GHP jak również znacząco zwiększa ryzyko zanieczyszczenia produkowanej w zakładzie żywności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PPIS w Tarnowie, iż w zaistniałej sytuacji konieczne było wydanie decyzji ustalającej opłatę za czynności kontrolne przeprowadzone w przedmiotowym obiekcie.
Organ zauważył, że skarżąca strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów zarówno w trakcie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji jak również w trakcie postępowania odwoławczego, jednak jednak nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Zarzuty odwołania organ odwoławczy uznał więc za bezpodstawne. Wyjaśnił przy tym, że myśl przepisu art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłaty ustala się w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości z przepisami prawa żywnościowego, a nie jak podnosi strona dopiero w momencie, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie wspomnianych przepisów. Stwierdzenie nieprawidłowości zostało ustalone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 września 2021 r. w obecności skarżącej i stanowiło podstawę do nałożenia przedmiotowej opłaty.
Nadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 15 września 2021 w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia 4 października 2021 r., znak: NZ.906.15.2021, utrzymującym w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 6 października 2021 r. (potwierdzenie odbioru).
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za czynności kontrolne, podczas gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie wymienionych w niej przepisów. Zdaniem skarżącej WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 100/17, jak i WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 145/20 słusznie wskazali, że stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy opłata za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów prawa żywnościowego. Przedwczesne było więc wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowieniami art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Skarga mogła być rozpoznana, gdyż postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1797/22.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesionych.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1642/21, w sprawie ze skargi skarżącej na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie kontunuowania czynności kontrolnych – oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wskazał oddalając skargę kasacyjną, że podziela stanowisko WSA w Krakowie, iż organ inspekcji sanitarnej nie może z samego faktu, że jest powołany do wykonywania swoich działań w zakresie sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), domniemywać, że jego kontrole zawsze mogą być dokonywane bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli jako "kontrole urzędowe" w rozumieniu ww. rozporządzenia 2017/625. Skoro zatem powołane przez organy nadzoru sanitarnego rozporządzenie 2017/625 służy jak wskazuje jego literalne brzmienie przeprowadzaniu czynności kontrolnych "w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin", co nie wyklucza kontroli punktów gastronomicznych jako ostatniego etapu łańcucha rolno-spożywczego, to jak wynika to z treści art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia, dokumentacja kontrolna powinna potwierdzać, że taki był cel kontroli urzędowej, czego w niniejszej sprawie bezspornie zabrakło.
Powyższe oznacza, że prawomocny jest wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1642/21, którym uchylone zostało zaskarżone postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie nr NZ.906.15.2021 z dnia 4 października 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych z dnia 7 września 2021 r.
Wobec tego skoro kontrolowanymi w niniejszej sprawie: decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: NZ.906.18.2021, Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającą ją decyzją z dnia 7 października 2021 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie ustalono opłatę w kwocie 103 zł za czynności w ramach urzędowej kontroli żywności, przeprowadzonej w dniu 7 września 2021 r. w restauracji skarżącej, a więc w ramach kontynuowania czynności kontrolnych, które we wskazywanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Krakowie zostały uznane za niezgodne z prawem, to również i decyzje nakładające opłatę na firmę skarżącej, jako wynik tych czynności kontrolnych, nie mogły być uznane za prawidłowe.
Bezsprzecznie w załączniku II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. DE L 139 z 30 kwietnia 2004 r.) określono ogólne wymogi higieny dla wszystkich podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I). W rozdziale I tego załącznika uregulowano ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych (innych niż wymienione w rozdziale III określającym wymagania dotyczące ruchomych i/lub tymczasowych pomieszczeń jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży, pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, ale gdzie regularnie przygotowuje się żywność w celu wprowadzania do obrotu, i automatów ulicznych). Według rozdziału I załącznika II do Rozporządzenia nr 852/2004 pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej (pkt 1). Wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych:
- a) pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnia odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań;
- b) ma chronić przed gromadzeniem się brudu, kontaktem z materiałami toksycznymi, przedostawaniem się zanieczyszczeń do żywności i tworzeniem się kondensacji lub niepożądanej pleśni na powierzchni;
- c) umożliwia wykonywanie czynności zgodnie z dobrą praktyką higieniczną, włącznie z ochroną przed zanieczyszczeniem oraz, w szczególności, ze zwalczaniem szkodników; oraz
- d) w miarę potrzeby, zapewnia warunki przetwarzania i przechowywania w odpowiedniej temperaturze wystarczającej do odpowiedniego utrzymywania środków spożywczych we właściwej temperaturze oraz zaprojektowane w ten sposób, aby temperatura ta mogła być monitorowana i, w razie potrzeby, zapisywana (pkt 2).
Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1448, zwanej dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia), "zakład" oznacza "przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. Jak stanowi zaś art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L 31 z 1 lutego 2002 r., s.
1) przedsiębiorstwo spożywcze oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, zaś podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przedsiębiorstwo, które zatem wykonuje jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności jest przedsiębiorstwem spożywczym, do którego znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia nr 852/2004, a więc również w stosunku do przedsiębiorstwa, w tym wypadku restauracji skarżącej.
Niemniej jednak kontrolowane rozstrzygnięcia zostały oparte na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu kontrolnym w ramach urzędowej kontroli żywności, realizowanych przez Państwowa Inspekcję Sanitarną stosownie do art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z którego wynika, że jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytkowych, przeprowadzonych w dniu 7 września 2021 r., a które prawomocnym wyrokiem uznane zostały za niezgodne z prawem.
W takim razie nie można było uznać za prawidłową dokonaną w niniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za wykonane czynności w ramach urzędowej kontroli żywności przez organ drugiej i pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustalony na jego podstawie stan faktyczny.
Kontrolowane decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji prawa materialnego - art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021) oraz § 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r. poz. 2012 ze zm.) oraz w związku z Załącznikiem Nr II, Rozdział I pkt 1 i pkt 2 lit. a, lit. b i lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. DE L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), oraz art. 48 Prawa przedsiębiorców – w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, które urzeczywistnia się jedynie w prawidłowej procedurze.
Innymi słowy organy inspekcji sanitarnej, przy uznaniu za nieprawidłowe kontynuowanie czynności kontrolnych, nie mogły w ich zakresie nałożyć przedmiotowej opłaty na skarżącą. Jest ona bowiem wskutek tego bezprawna.
Są to zasadnicze powody uwzględnienia skargi
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: wpis w wysokości 200,00 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17, 00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 90 zł, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).