Uzasadnienie
Pismem z 6 stycznia 2020 r. Ł. B. (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXVI/599/19 z dnia 9 października 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXVI/1650/17 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie określenia kryteriów naboru do samorządowych przedszkoli na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów (Dz. Urz. Woj. Małop. z18 października 2019 r., poz. 7359). Zaskarżona uchwała dodała w § 2 jako nowe kryterium: poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (lub zwolnienia z nich), i tym samym dokonano zmiany w § 3 uchwały zobowiązując do złożenia stosownych zaświadczeń w tym zakresie.
Skarżący wniósł o natychmiastowe wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i co najmniej uchylenie niezgodnej z prawem treści uchwały w części dotyczącej szczepień ("§ 1 § 2 1.1 oraz § 1 § 3 1"), a następnie o uznanie całej uchwały za niezgodną z prawem z powodu oparcia się o nieistniejące przepisy prawa, tj. w związku z art. 20c ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35, z 2017 r. poz.
60) i związanym z tym brakiem art. 5 lit a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, 1818 i 2197). Skarżący zarzucił uchwale pominięcie Konstytucji (wyszczególnił art. 31, 39, 40, 41, 47 i 51 Konstytucji), Traktatu Lizbońskiego, szeregu wyroków (m.in. wyroku TK z 18 grudnia 2014 r., K 33/13; wyroku TK z 14 lipca 2015 r., K 2/13), a także przepisów dotyczących Rozporządzenia Parlamentu Europejskiemu i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych – dalej RODO). Analiza przepisów RODO, zwłaszcza art. 5, 6, 9 i 23, doprowadziła skarżącego do wniosku, że zaskarżona uchwała naruszyła przepisy o ochronie wrażliwych danych osobowych dziecka w zakresie zdrowia i szczepień które odbyło, stanowiąc jawną dyskryminację ze względu na stan zdrowia. Skarżący stwierdził, że obecnie prawo zakazuje przetwarzania danych wrażliwych w celu nakładania kar w celu eliminowania dzieci ze żłobków przez dyrektorów placówek oświatowych. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale także sprzeczność z art. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i wskazał też na niezgodność kryterium dotyczącego szczepień z przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. Z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), zwłaszcza art. 17 tej ustawy.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wymienił również rozstrzygnięcia nadzorcze oraz wyroki sądów administracyjnych, które pominięto podejmując zaskarżoną uchwałę (wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/GI 749/15, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.139.2019, Dz. Urz. Wojew. Śląsk. poz. 1782, pismo Wojewody Śląskiego z 9 maja 2019 r. nr NP.114100.20.2019, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nr WN- II.4131.1.21.2019 poz. 4499 dotyczące uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XV/290/19).
Skarżący zażądał również – w razie zamiaru wydania wyroku innego niż zgodnego z jego żądaniami – wystosowania zapytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luxemburgu przed wydaniem wyroku z pytaniem, czy można w Polsce stanowić przepisy prawa łamiące Prawa Podstawowe Człowieka sprzecznie z art. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez nakładanie obowiązku wykonywania zabiegów medycznych bez wykluczenia medycznych przeciwwskazań wbrew zaleceniom producenta z jednoczesną niezgodnością prawa wobec art. 23 RODO.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Gliwicach z 6 sierpnia 2019 r., III SA/Gl 489/19 i wynikającą z niego tezę, że szczepienie może stanowić kryterium naboru do przedszkola i nie jest dyskryminujące wobec dzieci, których rodzice nie złożyli stosownego oświadczenia o odbytych szczepieniach. Organ powołał się również na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 28 stycznia 2020 r., w którym stwierdził on, że do celów związanych z rekrutacją do żłobków organ prowadzący żłobek może przetwarzać informacje o stanie zdrowia dziecka, a decyzję o wprowadzeniu kryterium dotyczącego obowiązkowych szczepień podejmuje samodzielnie podmiot tworzący żłobek lub klub dziecięcy. Organ powołał się także na pismo Ministra Edukacji z 30 stycznia 2020 r., który uznał, że nie widzi podstaw, aby zmieniać ustawowe kryteria rekrutacji do publicznego przedszkola pod kątem obowiązkowego szczepienia dziecka i wskazał, że w orzecznictwie zaczyna dominować pogląd, że takie kryterium dostępu do publicznego przedszkola lub żłobka nie jest dyskryminujące dla dzieci, których rodzice nie złożyli odpowiedniego oświadczenia.
Postanowieniem z 2 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania wykonania zaskarżonej uchwały, a na podstawie zarządzenia z 27 maja 2020 r. skierowano do obu stron sprawy zawiadomienie o zamiarze skierowania skargi na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania i poinformowano o możliwości uzupełnienienia materiału dowodowego w terminie 14 dni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawą wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała dyskryminuje i wyklucza społecznie dzieci.
W ocenie Sądu, wprowadzenie udokumentowania informacji o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom, jako kryterium dostępu do publicznego przedszkola na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego nie jest dyskryminujące dla dzieci, których rodzice nie złożyli stosownego oświadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2019 r., III SA/Gl 489/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 sierpnia 2019 r., II SA/Go 406/19; wyrok WSA w Olsztynie z 23 września 2019 r., II SA/Ol 493/19; wyrok WSA w Poznaniu z 3 czerwca 2020 r., II SA/Po 208/20; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych to przyczyn, uzasadnienie wyroku powtarzać będzie argumenty przedstawiane w powołanych wyżej orzeczeniach.
Sądy administracyjne podkreślają, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2019, poz. 1239), a obowiązek szczepienia jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i art. 115 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji), zaś profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 934/16).
Przepisy prawa nakładające obowiązek szczepień ochronnych posiadają przy tym bardzo silne umocowanie aksjologiczne. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Tylko tożsame traktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji prawnej uzasadnia domniemanie istnienia nierówności w prawie (wyroki TK: z 11 lipca 2000 r., K 30/99; z 18 stycznia 2000 r., K 17/99; z 5 listopada 1997 r. K 22/97; z 9 maja 2005 r., SK 14/04).
Cechy dyskryminacyjne to cechy osobiste, indywidualne adresatów normy, jak płeć, pochodzenie społeczne, kolor skóry, na które nie mają wpływu i są od nich niezależne. Kwestia realizacji szczepień ochronnych nie może więc do nich należeć, gdyż wynika z obowiązku ustawowego, a odmowa jego wykonania z przyczyn innych niż wskazane w ustawie, wprowadza zróżnicowanie kandydatów wbrew woli ustawodawcy i nie ma charakteru racjonalnego.
Zdaniem Sądu, argumentacja skargi została oparta na błędnym założeniu, że szczepienia ochronne należą do "ryzykownych profilaktycznych zabiegów medycznych o nieprzewidzianym skutku działania". Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego obowiązek szczepień wynika z przepisów rangi ustawowej tj. art. 1 pkt 1-3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określajacej zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; uprawnienia i obowiązki świadczeniodawców oraz osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Z kolei podstawą ustawową wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem sczepień jest art. 17 ust. 10 powołanej ustawy. Wykaz ten jest sporządzany przez Ministra Zdrowia "(...) uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia (...)“.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jest to regulacja szczególna skierowana do wszystkich mieszkańców terytorium Polski, która powoduje, że przyjęcie kryterium potwierdzenia spełnienia tego obowiązku nie jest kryterium dyskryminującym. Wręcz przeciwnie upewnia organ prowadzący, że wybór kandydata do przedszkola prowadzony jest z jednorodnej grupy kandydatów. Nie zmusza też do czynienia tego czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 pkt 2 Konstytucji) ani nie pozbawia prawa do opieki przedszkolnej.
W ocenie Sądu, uchwała uwzględniająca w procesie rekrutacji do przedszkoli kryterium poddania obowiązkowym szczepieniom nie jest dyskryminującym dzieci, których rodzice nie złożyli stosownego oświadczenia. Jest to ich wybór sprzeczny z prawem i rodzący określone konsekwencje ustawowe. Nie może jednak być promowany przez organy władzy, a takim jest gmina.
Sądy administracyjne zwracają również uwagę, że przepisy Konstytucji należy interpretować nie jako pojedyncze artykuły, ale całościowo. Konstytucja określa bowiem prawa i obowiązki i nielogiczne wydaje się przy ocenie spornego w sprawie kryterium odwoływanie się wyłącznie do praw obywateli i obowiązków państwa z pominięciem obowiązków obywateli. Dodatkowo w sytuacji gdy Konstytucja gwarantuje ochronę zdrowia obywateli i w tym celu państwo wprowadza obowiązek ustawowy szczepień ochronnych oraz ogranicza wolność obywateli dla jej realizacji. Odstępując od wykonania tego obowiązku obywatel naraża się nie tylko na konsekwencje prawne wynikające z regulacji ustawowych wprowadzonych w tym celu, ale także świadomie ogranicza swoje prawa w innym zakresie wykluczając się z grupy, która ten obowiązek spełnia. Tylko tożsame potraktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji prawnej uzasadnia domniemanie istnienia nierówności w prawie i nie każda nierówność stanowi przejaw dyskryminacji.
Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Cechy dyskryminacyjne to cechy osobiste, indywidualne adresatów normy, jak płeć, pochodzenie społeczne, kolor skóry, na które nie mają wpływu i są od nich niezależne. Kwestia szczepienie do nich nie należy, gdyż wynika z obowiązku ustawowego a odmowa jego wykonania z przyczyn innych niż wskazane w ustawie wprowadza zróżnicowanie kandydatów wbrew woli ustawodawcy i nie ma charakteru racjonalnego. Nie jest też bezpodstawnym nierównym traktowaniem podmiotów podobnych, gdyż wszyscy są równi wobec prawa również w sferze obowiązków ustawowych.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że ustawa nakazująca obowiązkowe szczepienia chroniona jest objęta domniemaniem zgodności z konstytucją, które nie zostało podważone. Wychodząc z założenia konstytucyjnego, że wszyscy są równi wobec prawa, trzeba stwierdzić, że dotyczy to także sytuacji kiedy wypełniają oni ciążące na nich obowiązki ustawowe Niewypełnienie takich obowiązków nie może uprzywilejowywać kogokolwiek w stosunku do tych, którzy ustawowe obowiązki wypełniają, gdyż to właśnie prowadziłoby do nierówności.
Zdaniem Sądu, uchwała nie narusza również ustawy o ochronie danych osobowych czy wskazanych art. 5, 6, 9 i 23 RODO.
Sąd podkreśla, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą rodzice powinni przedstawić jedynie zaświadczenie o poddaniu dziecka obowiązkowym sczepieniom ochronnym lub zaświadczenie o zwolnieniu z takiego obowiązku z przyczyn zdrowotnych. W zaświadczeniu tym nie wyszczególnia się więc jaki typ szczepionki zastosowano, ani też jakie to konkretnie przeciwskazania stały się przyczyną zwolnienia z obowiązku szczepienia. Oznacza to, że nie są przetwarzane szczegółowe dane epidemiczne przy okazji gromadzenia danych o procesie rekrutacji.
Sąd uznał przy tym, że skoro rodzice dziecka posiadają jedynie uprawnienie, a nie obowiązek przedstawienia zaświadczenia dotyczącego obowiązkowych szczepień to nie można twierdzić, że zaskarżona uchwała "zmusza" do szczepień w procesie rekrutacji. Zgoda rodziców na przetwarzanie danych osobowych w zakresie dotyczącym obowiązkowych sczepień jest przy tym przewidziana w art. 9 ust. 2 RODO chociażby "ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego“.
Z powyższych względów Sąd nie wystąpił z zapytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, aby zaskarżona uchwała sprzeczna była z art. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Przedstawione powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza przy tym, że obowiązek wykonania szczepień nie narusza prawa człowieka do integralności psychicznej i fizycznej. Co więcej proponowane przez skarżącego pytanie prejudycjalne oparte zostało na tezie, że obowiązkowe szczepienia są dokonywane "wbrew zaleceniom producenta", co nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami uprawdopodabniającymi tę tezę.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że już w wyroku z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 18/13 zaprezentowana została wyraźna teza, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 52, poz. 417 z późn. zm.).
Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.