Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 25/21

Uzasadnienie

Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. strona skarżąca Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na zalecenia pokontrolne Wojewody Małopolskiego z 22 października 2020 r. znak: WP-III.431.1.4.1.2020 w przedmiocie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
4. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.

W nin. sprawie przedmiotem skargi jest wystąpienie pokontrolne Wojewody Małopolskiego, zawierające zalecenia pokontrolne, które nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/ bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 126 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli;

1. 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej;
2. 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem;
3. 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli;
4. 5) wzywania i przesłuchiwania świadków;
5. 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej, 7) pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej;
6. 8) sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń;
7. 9) przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli.

W myśl art. 128 ww. ustawy, wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust.2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust.3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust.4). W przypadku uwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni jest obowiązana do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych przez wojewodę zastrzeżeń (ust. 5).

W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności jednostki organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostki wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ założycielski tych jednostek lub organ zlecający kontrolowanej jednostce realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (ust. 6). Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych istotnych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach (ust. 7).

Jak trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV/Wr 457/19, postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa, określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną.

Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu, (zob. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt M SA/Lu 443/17, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 38/18).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zaleceń pokontrolnych, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa.

Zdaniem Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenia pokontrolne są aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, nie dotyczą one bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można ich zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.