Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 250/22

Uzasadnienie

Pismem z 2 stycznia 2022 r. M. M. (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O polegającą na objęciu jej kwarantanną w dniu 6 grudnia 2021 r. bez wydania decyzji.

Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenia przez sąd że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przez urzędnika i zwrotu kosztów postepowania, zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 14, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności jej rzekomej styczności z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;
2. 2. art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 art. 34 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 104 § 1 kpa przez nałożenie obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji;
3. 3. § 69 Rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – błędnie wydane rozporządzenie;
4. 4. art. 31 ust. 1, art. 41 ust.1 i 2, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 2 protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i wykonywania pracy;
5. 5. art. 78 Konstytucji RP – brak możliwości odwołania się od decyzji organu;
6. 6. art. 91 ust. 1 i art. 92 ust.1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżąca podała m.in., że w dniu 5.12.2021 r. otrzymała telefon od dyrektora szkoły, w której pracuje o nałożonej kwarantannie od dnia 5.12.2021 r. do dnia 11.01. 2021 r. włącznie, a następnie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O 6 grudnia 2021 r. o nałożonej kwarantannie od 6.12.2021 r. do dnia 11.01.2021 r. Wskazała że nie otrzymała decyzji ani żadnego uzasadnienia. Zarzuciła też, że nie zostało wykazane aby spełniła ona definicję osoby chorej lub podejrzanej o zakażenie, czy też nie zweryfikowano uzyskanych informacji o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemanym jej "kontakcie" z osobą zakażoną.

Do skargi skarżąca dołączyła pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20.12.2021 r. będące odpowiedzią na jej pisma z dnia 10.12.2021 r., w których wnosiła o wydanie decyzji, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz o wydanie zaświadczenia o przebywaniu na kwarantannie. W ww. piśmie Inspektor Sanitarny poinformował, że "decyzji w sprawie nałożenia kwarantanny nie wydaje się a informacja o objęciu danej osoby kwarantanną może być przekazana ustnie" W piśmie tym poinformowano też skarżącą, że zgodnie z zapisem w systemie EWP kwarantanna została na nią nałożona w dniach 6.12.-11.12.2021 r. po przeprowadzeniu wywiadu z osobą chorą oraz na podstawie informacji dyrektora szkoły w której pracuje. Organ powołał się m.in. na § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. Organ wydał także żądane zaświadczenie o przebywaniu na kwarantannie w okresie 6.12.2021 do 11.12.2021 r.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ podał, że: skarżąca w dniu 6.12.2021 r. była zatrudniona w Szkole [...] nr [...] w O, dyrektor w związku z informacją o chorym uczniu A.P. w dniu 5.12.2021 r. ustnie poinformował nauczycieli i również skarżącą o konieczności objęcia ich kwarantanną. W dniu 6.12.2021 r. w elektronicznym systemie SEPIS dyrektor szkoły dokonał wpisu dotyczącego kontaktu skarżącej z chorym uczniem A. P. (który posiadał dodatni wynik badania w kierunku SARS CoV-2 z dnia 4.12.2021 r.). W dniu 6.12.2021 r. system SEPIS automatycznie poinformował skarżącą o nałożonej kwarantannie w okresie 06.12.-11.12.2021 r. Wobec tego na podstawie informacji w elektronicznym systemie SEPIS (SEPIS-System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdzie wprowadzane są dane osób chorych na choroby zakaźne i osób będących z nimi w kontakcie) skarżąca w związku z kontaktem z osobą chorą na Covid-19 została automatycznie przez system skierowana na kwarantannę w ww. dniach na podstawie decyzji ustnej [...] (co wynika z zapisu w systemie EWP- system informatyczny stworzony na potrzeby przeciwdziałania epidemii Covid-19).

Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że ustalił na podstawie zapisów w systemie SEPIS i EWP, że skarżąca była osobą bez szczepień ochronnych przeciwko Covid-19, nie posiadała również statusu ozdrowieńca, a więc podlegała obowiązkowej kwarantannie na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.. Następnie organ podał, że w dniu 10.12.2021 r. skarżąca w formie elektronicznej złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem na kwarantannę. W dniu 20.12.2021 r. PPIS w O wydał zaświadczenie o przebywaniu przez skarżącą na kwarantannie w dniach od 6.12-11.12.2021 r. oraz skierował pismo informujące o zasadach wydawania decyzji o kwarantannie. Organ wskazał też, że " Wszystkie dokumenty dot. skargi P. M. M. zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz z pismem z dnia 28.03.2022 r. nasz znak ONEP.9080.1412.2021.4 ldz.2370.

Wyjaśnił również, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-C0V-2, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Wg organu postępował on zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a jego obowiązkiem było podejmowanie wszelkich działań w granicach obowiązującego prawa celem zapobiegania szerzeniu się epidemii. W tym wypadku brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, a skarżąca prawidłowo została objęta kwarantanną i prawidłowo została poinformowana o tym fakcie. Zdaniem Inspektora w żadnym wypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa i skarga jako nieuzasadniona winna ulec oddaleniu.

Jako akta administracyjne organ przesłał:

1.wniosek skarżącej o wydanie decyzji oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem na kwarantannę 2.zaświadczenie o przebytej kwarantannie z dnia 20.12.2021 r.

1. 3. pismo do skarżącej z dnia 20.12.2021 r. z potwierdzeniem zwrotnym.
2. 4. pismo z WSA w Krakowie
3. 5. pismo do WSA w Krakowie
4. 6. metrykę sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej czynności organu administracji publicznej.

Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej czynności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi uznał za zasadne.

Przedmiotem skargi jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O z dnia 6 grudnia 2021 r. polegająca na objęciu skarżącej kwarantanną.

Objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy skonkretyzowania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1657, dalej w skrócie; ustawa), przy czym tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Skarżąca nie została poinformowana przez organ o możliwości, terminie i sposobie zaskarżenia ww. czynności do sądu administracyjnego, w związku z czym Sąd na podstawie art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. uznał, że uchybienie 30- dniowego terminu (od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności) do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy i rozpoznał przedmiotową skargę.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organ naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 32 i 34 ustawy z 5 grudnia 2008 r. poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez jakiegokolwiek wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących narażenia skarżącej na zakażenie ze względu na jej styczność z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2.

Art. 34 ust. 2 ustawy stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 ustawy w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Z kolei z art. 32 ust. 2 dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie:

1. 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1;
2. 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego;
3. 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania;
4. 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną.

Z powołanego zatem przepisu wynika, że zanim organ podejmie "czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną" winien niezwłocznie zweryfikować uzyskane informacje i przeprowadzić dochodzenie epidemiologiczne. Ze względu na specyfikę tego postępowania – "dochodzenia epidemiologicznego" nie jest możliwe zachowanie wszelkich zasad i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (szczegółowo wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 9 września 2021 r. II GSK 793/21). Nie oznacza to jednak, że zweryfikowane informacje i wyniki dochodzenia mają pozostać tajne, a zatem niemożliwe do sprawdzenia zarówno przez osobę na którą nałożono kwarantannę, jak i dla sądu administracyjnego.

Na podstawie natomiast dokumentów przesłanych przez organ (trudno w tym wypadku pisać o aktach administracyjnych z których wynika jakakolwiek udokumentowana chronologia zdarzeń czy czynności organu) oprócz faktu objęcia skarżącej kwarantanną (co można ustalić na podstawie oświadczenia skarżącej oraz jej korespondencji z organem oraz wydanego na jej wniosek zaświadczenia) nie można ustalić, ani tym bardziej zweryfikować stanu faktycznego sprawy.

Należy podkreślić, podobnie jak to zrobił NSA w wyroku z 15 lutego 2022 r., II OSK 158/22, że sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą tego sądu nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – kontrola działalności administracji publicznej i to tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały (mogły się kierować) przy załatwianiu danej sprawy.

W razie więc stwierdzenia, że zawartość przesłanych akt administracyjnych uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (w nin. sprawie - czynności) sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Ze skargi i odpowiedzi na nią wynika jedynie że skarżąca w dniu nałożenia kwarantanny była zatrudniona w szkole, której dyrektor w dniu 5 grudnia 2021 r. poinformował ją o konieczności objęcia kwarantanną, a w dniu 6.12.2021 r. dokonał wpisu w elektronicznym systemie SEPIS dotyczącego kontaktu skarżącej z chorym uczniem A. P. (który posiadał dodatni wynik badania w kierunku SARS CoV-2 z dnia 4.12.2021 r.). W dniu 6.12.2021 r. system SEPIS automatycznie skierował skarżącą na kwarantannę oraz poinformował ją o jej nałożeniu w okresie 06.12.-11.12.2021 r. Informację o nałożeniu obowiązku kwarantanny skarżąca uzyskała także w trakcie rozmowy telefonicznej z dyrektorem szkoły oraz z informacji zawartej w dzienniku elektronicznym Librus.

Pomimo zwrócenia się przez skarżącą w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. o uzasadnienie nałożenia na nią kwarantanny, w tym podanie:

"a) kiedy dokładnie (data, godzina) i w oparciu o jakie informacje/dane, w stosunku do mnie zostało wszczęte dochodzenie epidemiologiczne, stosownie do dyspozycji przepisu art. 32 ust. 1 Ustawy o chorobach zakaźnych;

1. b) pod jaką sygnaturą była prowadzona sprawa dotycząca wskazanego wyżej dochodzenia epidemiologicznego i jaka jest dokładna treść tej metryki, stosownie do przepisów art. 66a § 1 i § 2 k.p.a.;
2. c) jakie konkretnie czynności zostały podjęte przez organ inspekcji sanitarno epidemiologicznej oraz jakie przez niego zostały poczynione ustalenia w ramach dochodzenia epidemiologicznego, w kontekście ustalenia mojej rzeczywistej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego; tj. z osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2;
3. d) kiedy dokładanie (data i godzina); w jakiej formie i przez kogo (tutaj: podanie daty; numeru porządkowego i zakresu upoważnienia do działania w imieniu organu) o wszczęciu w/w postępowania epidemiologicznego został powiadomiony Dyrektor zatrudniającej mnie placówki edukacyjnej
4. e) kiedy dokładnie i w jaki sposób moje dane osobowe zostały przekazane do tutejszego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego;
5. f) kiedy i w jakiej formie państwowy powiatowy inspektor sanitarny wykonał wobec mnie obowiązek informacyjny wynikający z art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie ochrony danych osób fizycznych; w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych);
6. g) czy, a jeśli tak, to kiedy została wydana decyzja o skierowaniu mnie na kwarantannę; ze wskazaniem numeru decyzji (...)" organ nie wskazał żadnych okoliczności, oprócz ogólnego sposobu działania organów inspekcji sanitarnej.

Skarżąca zwracając się ww. pismem o podanie konkretnych danych, które miały uzasadnić konieczność objęcia jej kwarantanną, miała prawo te dane uzyskać. Pozwoliłyby to nie tylko na możliwość ich weryfikacji, ale także na przekonanie skarżącej o słuszności podjętej przez organ inspekcji sanitarnej decyzji dotyczących jej praw (ściślej - ograniczającej jej podstawowe prawa). Organ, jak już wskazano, nie podał żadnych konkretnych informacji. Przede wszystkim nie wskazał kiedy skarżąca miała kontakt z zakażonym uczniem, w jakich okolicznościach i jak długo ten kontakt miał miejsce.

Sąd oprócz informacji, że ze skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że skarżąca jest pracownikiem szkoły, nie wie, jaki zawód skarżąca wykonuje/wykonywała, czy jest nauczycielem, czy pracownikiem administracyjnym, czy mogła mieć styczność z chorym uczniem w trakcie lekcji, czy w innych okolicznościach. Jeżeli skarżąca jest nauczycielem, niezrozumiałe jest, co stało na przeszkodzie, aby poinformować ją który uczeń jest zarażony, podając chociażby, tak jak w skardze, jego inicjały, klasę do której należy, datę kontaktu z nim (najprawdopodobniej lekcji) oraz poinformować, w jakim dniu uczeń uzyskał pozytywny wynik testu.

Informacje zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić braku jakichkolwiek dokumentów obrazujących przebieg dochodzenia epidemiologicznego (kiedy zostało wszczęte, w oparciu o jaką informację, na czym polegała ta weryfikacja, itd.). Podanie w odpowiedzi na skargę, że dyrektor szkoły, której pracownikiem jest skarżąca, zawiadomił właściwą stację sanitarno-epidemiologiczną, a organ nałożył kwarantannę informując o tym fakcie skarżącą oraz elektronicznie dyrektora szkoły nie jest wystarczające. W dokumentach brak tego zgłoszenia (tzw. ID zgłoszenia nr...), brak danych osoby zakażonej, brak dowodu wykonania testu na obecność wirusa SARS-CoV-2 i jego wyniku, brak informacji kiedy i jakie laboratorium pobrało próbkę, brak daty kontaktu zakażonego ucznia z innymi uczniami i nauczycielami, czy też innymi osobami, w tym przede wszystkim ze skarżącą.

Wobec powyższego Sąd doszedł do wniosku, że organ w żaden sposób nie udowodnił, ani nawet nie uprawdopodobnił, że w stosunku do skarżącej miała miejsce sytuacja opisana w art. 34 ust. 2 ustawy zobowiązująca ją do poddania się kwarantannie. Organ bowiem w żaden sposób nie udowodnił styczności skarżącej z chorym uczniem, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 ustawy). Jak już wyżej wskazano, organ nie podał, jaki charakter miał ewentualny kontakt skarżącej z chorym uczniem, kiedy ten kontakt miał mieć miejsce i w jakich okolicznościach (np. lekcja biologii w klasie Ia w dniu...). Poinformowanie w odpowiedzi na skargę, że w systemie EWP ujawniono pozytywny test na obecność Sars-CoV2 ucznia o inicjałach A. P. uniemożliwia także jakąkolwiek kontrolę przez sąd działań organ nadzoru sanitarnego w zakresie dokonania przez niego prawidłowej weryfikacji zgłoszonych danych, zgodnie z art. 32 ustawy.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (por. np. wyrok NSA z 19 października 2021 r., II GSK 663/21).

W ocenie Sądu, sam obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 nie narusza Konstytucji RP, gdyż wynika wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia. Brak natomiast formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2 ustawy, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego.

Ponadto, skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, co Sąd uzasadni poniżej.

Ponieważ nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi, jak wyżej przyznano, jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, to tym bardziej nałożenie takiego obowiązku nie może być dowolne, a jego powody - nieznane osobie zobowiązanej.

Przedmiotem zarzutów skargi był też brak wydania w sprawie decyzji o nałożeniu kwarantanny.

Pomimo zatem stwierdzenia w przedmiotowej sprawie, że organ nie wykazał żadnej z przesłanki z art. 34 ust.2 ustawy, to odnosząc się do ww. zarzutu należy wskazać, że obecnie kształtują się dwie linie orzecznicze sądów administracyjnych.

W jednej z nich (podzielanej przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd) przyjmuje się, że organy sanitarno-epidemiologiczne nie mają obowiązku nałożenia kwarantanny w drodze odrębnej decyzji administracyjnej ponieważ obowiązek taki wynika wprost z ustawy, a rolą organów jest jedynie przekazanie stronom informacji o tym fakcie. Taki pogląd wyrażono np. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Go 1112/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2022 r., II SA/Bd 152/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 maja 2022 r., III SAB/Lu 3/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 137/22. Z uwagi na podzielanie poglądów przedstawianych w ww. wyrokach przez orzekający Sąd, zaprezentowane poniżej uzasadnienie w znacznej mierze stanowi powtórzenie zawartej w uzasadnieniach ww. wyroków argumentacji – w tym również dlatego, że zarzuty rozpatrywanej skargi są praktycznie identyczne, jak rozważane przez ww. sądy.

Odmienną linię orzeczniczą prezentują sądy administracyjne w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r., III SA/Gl 467/20 oraz z dnia 5 grudnia 2020 r., III SA/Gl 514/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r., IV SA/Po 53/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 54/22 oraz II SA/Ol 1051/21 oraz z 20 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 175/22 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Bd 1/22.

W ocenie orzekającego Sądu analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma niewątpliwie charakter obowiązku ustawowego (tak np. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. II GSK 793/21), a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, jej przepisy stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy oraz biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby. W załączniku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1, nie ma wprawdzie wymienionej choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, jednak zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wszystkie więc regulacje omawianej ustawy stosuje się również w przypadku zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust.

1. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) wprowadzono art. 33 ust. 3a, w myśl którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
2. 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
3. 2) nie wymagają uzasadnienia;
4. 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Stosownie natomiast do art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Ustawa zawiera również legalne definicje:

1. - kwarantanny, przez co należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);
2. - choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, którą jest choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4);
3. - styczności, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25).

Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust.

1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust.

1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Z podanych wyżej przyczyn w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.

Ponieważ obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu, to tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach. Dlatego w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 ustawy, nie ma podstaw do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1).

Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2). Ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46b pkt 5 przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.

Z tych to powodów niezasadny był zarzut naruszenia § 69 Rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy – błędnie wydane rozporządzenie. Wskazany w tym zarzucie art. 46 ust. 2 ustawy w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie, ponieważ z dniem 8 marca 2020 r. wszedł w życie art. 46a ustawy (dodany przez art. 24 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374). Przepis ten w odróżnieniu do przesłanki z art. 46 ust. 2 (występowanie zagrożenia epidemicznego lub epidemii na obszarze więcej niż jednego województwa) dającej podstawę do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego, wprowadzał zupełnie inną przesłankę – podstawę do wydawania rozporządzeń przez Radę Ministrów (wystąpienie stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego). Z tych to powodów, w ocenie Sądu, wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów w miejsce ministra do spraw zdrowia, nie naruszało ww. § 69 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W orzecznictwie sądów administracyjnych procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ czynności materialno-technicznej polegającej na umieszczeniu stosownej informacji w systemie teleinformatycznym nie jest kwestionowana. Sądy kwestionowały natomiast przedmiot tej czynności, jakim było skierowanie na kwarantannę osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na to, czy były one zakażone bądź miały styczność z osobą zakażoną (por. przykładowo wyroki WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20, WSA w Gorzowie Wlkp. Z 7 października 2020 r., II SA/Go 241/20). Ponadto z omówionych wyżej regulacji wynika, że objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podsumowując, zdaniem Sądu, gdyby organ wykazał, że skarżąca miała kontakt z osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2, to ze względu na ww. przepisy, wydanie decyzji administracyjnej nie byłoby wymagane, jak również dopuszczalne byłoby przekazanie informacji o objęciu jej kwarantanną za pośrednictwem systemu łączności, w tym przypadku wiadomości za pośrednictwem dziennika elektronicznego szkoły, przy czym, jak wskazuje treść skargi, fakt dotarcia wiadomości do skarżącej nie jest kwestionowany.

Co do naruszenia art. 10 kpa w wypadku nakładania kwarantanny, to wskazać należy, że jak stwierdził NSA w powołanym już wyżej wyroku z 8 września 2021 r., ze względu na cel ustawy w przypadku nakładania obowiązku odbycia kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy ma miejsce sytuacja szczególna, która znajduje odzwierciedlenie w szczególnej regulacji prawnej, ograniczającej liczne prawa procesowe stron takiego postępowania. NSA stwierdził też, że prawa strony w postępowaniu mogą być ograniczone, jednak przy zachowaniu zasady proporcjonalności, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do orzeczenia kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy należy zatem stosować k.p.a., jednak nie ze wszystkimi rygorami. Zasady dotyczące postępowania wyjaśniającego wynikające z k.p.a. powinny być bowiem modyfikowane zakresem i celami ustawy.

Dalej NSA stwierdza, że przy wydawaniu decyzji o kwarantannie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa) musi być widziane przez pryzmat zakresu dochodzenia epidemiologicznego i obowiązków ciążących na organie prowadzącym to postępowanie, a dopiero w dalszej kolejności przez zakres praw procesowych strony. Rozważając wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania przez organ wyczerpującego materiału dowodowego do wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny NSA stwierdził, że w przypadku dochodzenia epidemiologicznego, to także strona powinna czynnie działać na rzecz ustalenia prawdy materialnej, bo tylko w ten sposób może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Podzielając powyższe stanowisko, Sąd ponownie podkreśla, że nałożenie obowiązku kwarantanny nie jest możliwe bez przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego, którego przebieg i wyniki powinny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy i zostać przedstawione zobowiązanemu, aby ten miał możliwość potwierdzenia/zakwestionowania poczynionych przez organ ustaleń lub przedstawienia okoliczności, które obalałyby ustalenia tego dochodzenia. Z kolei sąd administracyjny mógłby dokonać kontroli z prawem podjętych przez organ działań. Akta przesłane przez organ w nin. sprawie nie zawierają natomiast, jak już wyżej wskazano, żadnych danych dotyczących ustalenia czy, gdzie i kiedy skarżąca miała kontakt z chorym uczniem (ustalenie daty, w jakiej nastąpił kontakt jest istotny m.in. z tego względu, że od dnia następnego po dniu styczności liczony jest okres kwarantanny).

Wobec powyższych naruszeń prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postepowania, tj. zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.