Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 listopada 2009 r. swojej decyzji z dnia [...] 2009 r. Nr [...], którą przyznano W. Ś. dodatek mieszkaniowy w kwocie 211 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Na uzasadnienie decyzji organ podał, że osoba, której dodatek przyznano – W. Ś. zmarła w dniu 26 listopada 2009 r., a przeto decyzja o przyznaniu nieżyjącej już W. Ś. dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa i nie może pozostawać w obrocie prawnym, gdyż jest to sprzeczne z interesem społecznym. Odpis decyzji z pouczeniem o prawie odwołania się doręczono Z. Ś. zamieszkałemu pod adresem zmarłej W. Ś. Z. Ś. złożył w dniu 29 grudnia 2009 r. pismo zatytułowane "odwołanie", z którego (pomijając kwestie nie mające znaczenia dla jego rozpatrzenia) wynika, że nie zgadza się z powyższą decyzją Prezydenta Miasta i w którym podnosi, że "art. 162 kpa nie ma nic wspólnego z wygaśnięciem dodatku mieszkaniowego" i organ I instancji wydał decyzję "z naruszeniem przepisów prawa", a decyzja "została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa".
Decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Na uzasadnienie podano, że w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określono krąg osób, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy. Zdaniem organu odwoławczego, z treści tego przepisu wynika, że prawo do dodatku mieszkaniowego związane jest z osobą wnioskodawcy, który jest najemcą bądź podnajemcą lokalu mieszkalnego, właścicielem lokalu mieszkalnego, osobą mającą inny tytuł prawny do zajmowanego mieszkania i ponoszącą wydatki związane z jego zajmowaniem.
Prawo to jest prawem niezbywalnym dotyczącym osoby i nie może być przenoszone na inne osoby. Nadto podano, że w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek.
Zdaniem tego organu, pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1), a więc decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, np. zmarła osoba, na której rzecz wydano zezwolenie lub osoba ta utraciła kwalifikacje niezbędne do wykonywania przyznanego jej uprawnienia, czy w istotny sposób zmienił się układ stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja. Organ podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości jest zawsze niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego, gdyż decyzja bezprzedmiotowa nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji, a ponadto stwierdzenia jej wygaśnięcia wymaga postulat pewności prawnej, koniecznej w państwie prawnym. Organ zaznaczył, że prawo do dodatku mieszkaniowego przysługiwało W. Ś. na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., jednakże - jak wynika z zalegającego w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu – w czasie tego okresu W. Ś. zmarła, a więc decyzja po dniu 26 listopada 2009 r., jako dacie zgonu, stała się bezprzedmiotowa. Spowodowało to konieczność stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego.
Z. Ś. złożył w dniu 1 marca 2010 r. pismo zatytułowane jako "skarga..." (w sposobie formułowania niezadowolenia podobne do odwołania), z którego wynika, że jego zdaniem - treść art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie "nakazuje zaniechanie dotowania dla osoby najbliższej" w przypadku śmierci osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący podał, że zostało naruszonych szereg przepisów wymieniając art. 6, 7, 8, 10, 24, 25, 26, 32, 67, 69, 79 § 1, 81, 90, 91 § 1, 95 § 1, 139, 145 § 1 pkt 2, 156 § 1 pkt 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga Z. Ś. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.):
"Art. 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
- 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,"
Z treści cytowanego przepisu wynika, iż organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751).
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika również, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Powinno ono być bowiem zgodne z wymogami interesu strony lub interesu społecznego. Pojęcia te są określeniami nieostrymi, jednak mają rację organy administracyjne uznając, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może i dlatego z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej będący jednym z elementów doktryny państwa prawnego. Taką rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego (T. Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 k.p.a.", PiP, Nr 7 s. 55-56).
Trzeba generalnie zakładać, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym (B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179). Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji zasadnie uznały, że zachodzą przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...], bowiem zmarła osoba, której przysługiwał dodatek mieszkaniowy. Przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...] przyznano W. Ś. dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Przyznając ten dodatek mieszkaniowy organ miał na względzie sytuację W. Ś. jako osoby składającej wniosek (Art. 7.
- 1. Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego...) z uwagi na uprawnienie wynikające z jej sytuacji materialnej jako prowadzącej gospodarstwo domowe (Art.
- 4. Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy...) oraz z uwagi na zajmowanie przez nią lokal na podstawie tytułu prawnego wymienionego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.):
"Art. 2.
- 1. Dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:
- 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,
- 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,
- 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,
- 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,
- 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny."
Zgodnie z treścią art. 3 cyt. wyżej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko wskazanym wyżej osobom (Art. 3.
1. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1...)
Skoro z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przyznany dodatek mieszkaniowy był uprawnieniem osobistym W. Ś., która zmarła w dniu 26 listopada 2009 r., to tym samym z ta datą jako z chwilą śmierci W. Ś., decyzja o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa (z uwagi na brak uprawnionego podmiotu), gdyż nie było już adresata tej decyzji. Dalsze pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia 6 lipca 2009 r. godziłoby w pewność obrotu prawnego i dlatego – zdaniem Sądu – organy administracyjne prawidłowo uznały, że Prezydent Miasta przestał być zobowiązanym do wypłacania opisanego wyżej dodatku mieszkaniowego.
Z powyższych względów brak jest podstaw prawnych do wypłacanie dodatku mieszkaniowego (przyznanego W. Ś.) innej osobie, nawet osobie najbliższej zmarłego Skarżący nie jest natomiast pozbawiony możliwości otrzymania dodatku mieszkaniowego, o ile wykaże przed właściwym organem własne uprawnienia, czyli wykaże spełnianie warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w ustawie. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. – jak w I wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).