Uzasadnienie
Rada Gminy Zielonki w dniu 1 października 2021 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1373) – podjęła uchwałę Nr XXX/64/2021 w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Zielonki. Uchwała stanowi, co następuje: § 1. Ustala się zasady kształtowania nazewnictwa ulic, placów i innych terenowych obiektów publicznych oraz dróg wewnętrznych na terenie Gminy Zielonki, zwanych dalej "obiektami gminnymi", zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały. § 2. Ustala się zasady postępowania przy rozpatrywaniu wniosków i przygotowywaniu projektów uchwał w sprawie nadawania nazw "obiektom gminnym", zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Zielonki. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. § 5. Uchwała podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Zielonki.
Uchwała ma dwa załączniki: Nr 1 "Zasady kształtowania nazewnictwa ulic, placów i innych obiektów publicznych oraz dróg wewnętrznych na terenie Gminy Zielonki" i Nr 2 – "Zasady postępowania przy rozpatrywaniu wniosków i przygotowywaniu projektów uchwał w sprawie nadawania nazw ulicom, placom i innym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Zielonki".
Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. P. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej sprzeczność z obowiązującym prawem. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 roku, II OSK 1852/18, rada gminy nie jest uprawniona do regulacji w formie aktu prawa miejscowego zagadnień związanych z trybem nadawania nazw ulicom i placom, w tym do ustalania zasad nadawania im nazw. Potwierdza to również opinia Wojewody Małopolskiego (znak sprawy WN-II.4100.505.2021) sformułowana w odpowiedzi na skargę skierowaną do Wojewody Małopolskiego w dniu 8 listopada 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał w szczególności, że skarżący w ogóle nie wykazał interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący nie powołał się na żadne okoliczności, które miałyby wskazywać na naruszenie jego interesu prawnego. Nawet z załączonej do skargi dokumentacji wynika, że organ nadzoru Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. (załączonym do skargi) nie znalazł podstaw do skorzystania z przysługujących mu środków nadzoru wobec przedmiotowej uchwały. Wobec faktu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuacje prawną i faktyczną skarżącego – skarga winna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej, organ wskazał, że celem zaskarżonej uchwały było ujednolicenie zasad oraz usprawnienie procedury nadania nazw ulicom w gminie Zielonki.
Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta stanowi regulację, która wiąże tylko radę gminy, a zapisy tego aktu nie mają charakteru norm generalnych i abstrakcyjnych. Dowodzi tego m.in. wskazana w uchwale podstawa prawna, którą nie był przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, jak również fakt, że akt ten nie był publikowany w dzienniku urzędowym. Orzecznictwo, na które powołuje się skarżący tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., II OSK 1852/18, również nie wykluczyło możliwości podjęcia tego rodzaju aktu, podkreślając, iż uchwała taka stanowi regulację, która wiąże tylko radę gminy, a postanowienia tego aktu nie mają charakteru norm generalnych i abstrakcyjnych.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżący w piśmie z dnia 22 maja 2022 r. wskazał, że jest współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...] położonych w G, gmina Zielonki. Działki te składają się na drogę wewnętrzną, której nadano nazwę ulicy jako ulica C w G. Regulacje prawne zawarte w uchwale Rady Gminy Zielonki nr XXX/64/2021 z dnia 1 października 2021 roku, w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Zielonki wpływają na ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji uprawnienia i interesu prawnego skarżącego w przypadku chęci zmiany nazwy tej ulicy. Poza tym skarżący, jako mieszkaniec gminy Zielonki, może uczestniczyć w procedurze propozycji nadawania nowych nazw ulic w przypadku ich powstawania (również na drogach publicznych). Stąd także i w tym przypadku interes prawny (uprawnienie) skarżącego, jako mieszkańca gminy, jest naruszany.
Skarżący dodał, że nie zgadza się z opinią prawną Rady Gminy Zielonki, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy w sprawie nadania nazwy ulicy ma charakter aktu ogólnego i jest zaliczana do przepisów gminnych (wyrok NSA w Warszawie z 28 maja 1999 r., II SA 656/99, Lex 46298). Uznanie, że uchwała taka nie stanowi aktu prawa miejscowego, jak stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z 13 września 2005 r., OSK 879/05, poddawałoby w wątpliwość realizację istotnych z punktu widzenia interesu publicznego funkcji ewidencyjnych, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego takiej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą".
Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżącego, uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny.
Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, [numer dowodu zakryty]; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.
Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA).
Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.
Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani nie stwarza pozorów aktu prawa miejscowego (została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie została skierowana do publikacji) – a zatem nie oddziałuje ona na sferę prawną skarżącego przez ustanowienie wiążących norm prawnych. Zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, odnoszącym się do organów gminy. Zaskarżona uchwała nie tworzy ani nie znosi żadnych uprawnień bądź obowiązków skarżącego, toteż w założeniu nie można mówić o bezpośrednim wpływie na jego sytuację prawną.
Ale – co również warto podkreślić – nie można też zidentyfikować żadnego wpływu o charakterze pośrednim. Zaskarżona uchwała nie stanowi bowiem prawnej determinanty dla żadnych działań organów Gminy Zielonki – w tym Rady Gminy Zielonki – w sferze zewnętrznej. Innymi słowy, ewentualne przyszłe działania Rady Gminy Zielonki w zakresie nadania (bądź zmiany) nazw określonym obiektom publicznym lub drogom wewnętrznym, które potencjalnie mogłyby ingerować w interes prawny skarżącego – będą oceniane wedle relewantnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego (przepisów obowiązujących w stosunkach zewnętrznych), a nie wedle zaskarżonej uchwały (dotyczy to także ewentualnej bezczynności). Jeszcze inaczej rzecz ujmując, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie znosi powinności organu ani nie legitymizuje żadnych działań organu gminy w sferze zewnętrznej – w szczególności działań wobec skarżącego.
Uchwały z zakresu administracji publicznej, które nie stanowią aktu prawa miejscowego i które mają charakter wewnętrzny, mogą pośrednio oddziaływać na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych – ale dzieje się to tylko w szczególnych uwarunkowaniach normatywnych. Przykładowo można wskazać na uchwałę obejmującą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która ma tę właściwość (zdolność) pośredniego oddziaływania, przy czym wynika to z wyraźnej normy prawnej statuującej związanie ustaleniami studium na dalszych etapach procedury planistycznej (zob. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała takich właściwości nie ma.
Nawiązując do argumentacji zawartej w piśmie skarżącego z dnia 22 maja 2022 r., wypada podkreślić, że zaskarżona uchwała nie ogranicza ani nie uniemożliwia skarżącemu realizacji uprawnienia (interesu prawnego) w przypadku chęci zmiany nazwy ulicy C w G. Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby skarżący zgłosił taką chęć i uznał, że przez niedokonanie oczekiwanej zmiany organ narusza jego interes prawny tudzież powszechnie obowiązujące normy prawa przedmiotowego – to może wnieść stosowną skargę. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie będzie wtedy punktem odniesienia ani przy weryfikacji legitymacji skargowej skarżącego, ani przy ewentualnej legalnościowej ocenie działania bądź bezczynności organu. Podobnie rzecz się ma w przypadku podejmowania czynności w sprawach nadania nazw innym ulicom. Zaskarżona uchwała nie narusza żadnych zagwarantowanych ustawowo uprawnień skarżącego tudzież uprawnień skarżącego jako mieszkańca gminy.
Poglądów o normatywnym statusie uchwał w sprawie nadania nazw ulicom, podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (akt prawa miejscowego) – nie można, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w końcowej części pisma skarżącego z dnia 22 maja 2022 r., odnosić do uchwały zaskarżonej; jej treść i charakter są bowiem inne. Na marginesie należy zauważyć, że powołany w skardze i w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w sprawie za skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, dotyczące uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, a stroną skarżącą była gmina.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.