Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 263/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. znak: SKO.GiK/4161/11/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. SKO.GiK/4161/8/2020, orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 30 grudnia 2019 r. nr AGP.6830.1.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granic:

• działki ewid. nr 1 położonej w J. stanowiącej własność F. M. objętej księgą wieczysta nr [...],
• działki nr 2/6 położonej w J. stanowiącej własność S. D. objętej księgą wieczysta nr [...],
• działki nr 2/5 położonej w J. stanowiącej własność A. W. objętej księgą wieczystą nr [...],
• działki nr 3 położonej w J. stanowiącej własność E. Z. objętej księgą wieczystą nr [...],
• działki ewid. nr 4/1 położonej w J. stanowiącej własność M. K. objętej księgą wieczystą nr [...],
• działki ewid. nr 4/5 położonej w J. stanowiącej własność M. i T. B. objętej księgą wieczystą nr [...],
• działki ewid. nr 2/7 położonej w J. stanowiącej własność M. i S. S. objętej księgą wieczystą nr [...],
• działki ewid. nr 5 położonej w J. stanowiącej własność Miasta J. objętej księgą wieczystą nr [...],
• na odcinku granicy z działką ewid. nr 6/1 położoną w J. stanowiącą własność Miasta J. objętej księgą wieczystą [...] i przekazania z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S. I Wydział Cywilny
• utrzymało w mocy ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. SKO.GiK/4161/8/2020.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, dalej: p.g.k.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. nr AGP.6830.1.2019, Burmistrz Miasta J. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granic wskazanych powyżej działek.

Jednocześnie mocą ww. decyzji orzeczono o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S. Upoważniony przez Burmistrza Miasta geodeta U. Z., w trakcie przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2019 r. rozprawy rozgraniczeniowej, wskazała granice ww. nieruchomości w oparciu o dostępną wybraną dokumentację geodezyjną.

Następnie do Urzędu Miasta J. wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Geodezji, Geodety Powiatowego w S. o przedłożenie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia działek. Miasto zleciło wykonanie powyższego opracowania geodecie uprawnionemu M. W., który wskazał, że w treści analizowanych dokumentów brak jest jakichkolwiek danych pomiarowych dotyczących granic objętych postępowaniem. Powoduje to wątpliwość, w jakim zakresie w tym postępowaniu były one użyteczne. Za niewiarygodny został uznany operat [...] oraz mapa ewidencji gruntów. Z opinii geodety uprawnionego wynika, że granica będąca przedmiotem rozgraniczenia jest sporna oraz, że przy rozgraniczeniu drogi gminnej nie dokonano dogłębnej analizy wszystkich dostępnych materiałów wydanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S. (map ewidencji gruntów i budynków i operatów pomiarowych) w celu ustalenia granicy.

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2020 r. E. Z. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta J. Zarzuciła, że decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 34 ust. 1 p.g.k., poprzez przyjęcie, iż istnieją podstawy do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania postępowania o rozgraniczenie do właściwego Sądu Rejonowego. Zarzuciła także naruszenie art. 33 ust. 2 ww. ustawy, gdyż decyzja o umorzeniu postępowania została podjęta w sytuacji braku włączenia dokumentacji uprawnionego geodety do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Ponadto wskazała na brak pouczenia w decyzji o możliwości odwołania się do organu wyższego stopnia.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 30 grudnia 2019 r. złożył S. D., właściciel jednej z działek, które objęte były postępowaniem o rozgraniczenie.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2020 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. I Wydział Cywilny, po rozpoznaniu wniosku o rozgraniczenie - wniosek ten odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że droga do sądowego rozgraniczenia nieruchomości zostaje otwarta po umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego. Sąd cywilny, któremu przekazano sprawę jest uprawniony jedynie badać, czy decyzja została wydana przez organ uprawniony i czy jest ostateczna, bowiem jedynie ostateczna decyzja wydana przez uprawniony organ wiąże sąd cywilny. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta J. odmówił stwierdzenia ostateczności swojej decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r., co oznacza, że nie został zakończony administracyjny etap postępowania rozgraniczeniowego, zaś sąd cywilny nie uzyskał jeszcze kompetencji do prowadzenia takiego postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. SKO.GiK/4161/8/2020 orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. Kolegium stwierdziło, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozumieniu przyjętym w doktrynie oraz orzecznictwie administracyjnym. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w stopniu pozwalającym zakwalifikować te naruszenia jako rażące.

Kolegium wskazało na przepisy art. 29, art. 31, art. 33 i art. 34 p.g.k. oraz na przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, które określają środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę.

Kolegium przywołało art. 34 ust. 1 p.g.k., zgodnie z którym, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Jak wskazano, w takiej sytuacji - zgodnie z art. 34 ust. 2 ww. ustawy - organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że z przepisów art. 33 i art. 34 ww. ustawy wynika, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 tej ustawy, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi, może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia.

Kolegium wskazało, powołując się na orzecznictwo sądowe, iż decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody umożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że podstawę materialnoprawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowił art. 34 ust. 2 p.g.k., zaś stanowisko organu I instancji - co do zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w oparciu o ww. przepis przekazania sprawy sądowi powszechnemu - znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Po dokonaniu weryfikacji tegoż materiału dowodowego Kolegium doszło do przekonania, że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, a w związku z tym organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu.

Stąd też Kolegium wskazało, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzanie nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 30 grudnia 2019 r. w oparciu o wadę rażącego naruszenia prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną wyżej decyzją Kolegium złożyła E. Z., kwestionując w całości stanowisko zajęte w tej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono w szczególności, że decyzja Burmistrza Miasta J. nie może istnieć w obrocie prawnym w obszarze geodezji i kartografii, z uwagi na niemożność istnienia decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (art. 34 p.g.k.), z jednoczesnym przyjęciem dokumentacji rozgraniczenia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (art. 33 w zw. z art. 12 ww. ustawy). Zarzucono również, że Burmistrz Miasta J. nie dokonał oceny formalnej dokumentacji rozgraniczeniowej, do czego zobowiązują organ przepisy. Ponadto treść opinii sporządzonej bez wiedzy skarżącej przez dodatkowo powołanego geodetę, i jej przywołanie w decyzji umarzającej rozgraniczenie, jest nieistotna z uwagi na pozytywną weryfikację dokumentacji technicznej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz przyjęcie operatu rozgraniczeniowego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 26 lutego 2021 r. złożyła także E. G. We wniosku zarzucono decyzji naruszenie szeregu przepisów, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w szczególności art. 34 p.g.k., poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że takie nie zachodziły i były podstawy do wydania decyzji w trybie art. 33 tej ustawy oraz § 19 i § 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r., poprzez uznanie, że zgodnie z prawem Burmistrz był upoważniony do merytorycznej i technicznej oceny dokumentacji sporządzonej w toku postępowania rozgraniczeniowego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 26 lutego 2021 r. złożył także S. D. We wniosku podniósł, że decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nie może istnieć w obrocie prawnym w obszarze geodezji i kartografii, z uwagi na jednoczesne przyjęcie dokumentacji rozgraniczenia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego (art. 33 w zw. z art. 12 p.g.k.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosków, decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. znak: SKO.GiK/4161/11/2021 utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 26 lutego 2021 r.

Kolegium wskazało na wstępie, że materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza Miasta J. stanowiły przepisy rozdziału 6 p.g.k., natomiast podstawę formalną przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują w sposób skonkretyzowany, jednoznaczny, rodzaje rozstrzygnięć w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości, uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wyjaśniającego w danej sprawie.

Jak przewiduje art. 33 ust. 1 ww. ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do rozgraniczenia nieruchomości, wydawana jest - w oparciu o art. 34 ust. 2 p.g.k., który to przepis miał zastosowanie w przypadku kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta J. - decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi.

Jak bowiem przewiduje art. 34 ust. 1 powoływanej ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

W takich okolicznościach - stosownie do brzmienia art. 34 ust. 2 p.g.k. - organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (przepisów ust. 1-3 i art. 31 ust. 4 nie stosuje się do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów - art. 34 ust. 4 ustawy).

Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika zatem, że sprawa o rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się:

ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 tej ustawy), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy), gdy nie doszło do zawarcia ugody, a jednocześnie gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji.

Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawarte w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. III SA/Kr 578/17, Kolegium wskazało, że administracyjne rozgraniczenie nieruchomości może mieć miejsce wtedy, gdy znane są i niekwestionowane znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, albo w przypadku, gdy brakuje tych danych lub są one niewystarczające bądź sprzeczne, ale przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Natomiast odstąpienie od rozgraniczenia w trybie administracyjnym ma miejsce wówczas, gdy nastąpił spór co do przebiegu linii granicznych i nie dojdzie do zawarcia ugody oraz jednocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ustalonego przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron (art. 34 ust. 1 p.g.k.). Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest wówczas umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 p.g.k.).

Mając zatem na uwadze przywołane regulacje zarówno ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r., Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć jednoznacznie i bezspornie, że objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja Burmistrza Miasta J. narusza te przepisy w sposób kwalifikowany, a więc noszący cechy rażącego naruszenia prawa. Rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym może mieć miejsce wówczas, gdy po pierwsze: istnieją znaki i ślady graniczne, następnie istnieją również mapy i punkty osnowy geodezyjnej, po drugie: w przypadku, gdy brakuje powyższych danych albo nie są one wystarczające bądź pozostają ze sobą sprzeczne, natomiast przebieg granicy można ustalić na podstawie zgodnego oświadczenia stron (lub oświadczenia jednej ze stron, gdy pozostałe strony nie kwestionują przebiegu granicy).

Stąd też kolejnym, następczym etapem jest odstąpienie od rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy (1) wystąpił spór co do przebiegu linii granicznych i nie dojdzie do zawarcia ugody, a jednocześnie (2) nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ustalonego przebiegu granicy w oparciu (a) o zebrane dowody lub (b) zgodne oświadczenia stron (art. 34 ust. 1 ustawy).

Kolegium zaznaczyło, że dostrzega, że organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko oparł się zasadniczo na opinii dotyczącej prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. W. (k. 151 - 154 akt sprawy).

Tym niemniej, okoliczność ta nie przesądza o tym, że decyzja ta z tej przyczyny jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zebrany materiał dowodowy został przez organ I instancji oceniony, w tym poprzez zlecenie takiej oceny uprawnionemu geodecie jako osobie posiadającej wiadomości specjalne w danej dziedzinie, a więc pod względem zarówno prawidłowości formalnoprawnej zebranej dokumentacji, jak też pod względem analizy merytorycznej tej dokumentacji.

Skoro w przedmiotowej sprawie, w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, nie można było jednoznacznie określić przebiegu granicy, a ponadto stwierdzono brak znaków granicznych w terenie, i jednocześnie stanowiska stron co do przebiegu granicy nie były zgodne, to w ocenie Kolegium, nie można kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta J. postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko wówczas, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 tej ustawy lub zgodnych oświadczeń stron.

Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym podnosi się, iż decyzja o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy pozwalają na to zebrane dowody albo strony zgodnie wskazały przebieg granicy.

Kolegium wyjaśniło również - odnosząc się tym samym do zarzutów skarżących podniesionych we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy - że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. I OSK 751/17, fakt włączenia dokumentacji technicznej rozgraniczenia do zasobu geodezyjnego, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Obowiązek przekazania dokumentacji geodezyjnej nie wynika jedynie z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.g.k. i poprzedza wydanie decyzji o rozgraniczeniu, ale obowiązek ten istnieje także w przypadku braku rozgraniczenia nieruchomości i pośrednio wynika z § 8 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło - z uwagi na to, iż poprzedzająca decyzja Kolegium została skierowana do strony postępowania, która zmarła przed wydaniem decyzji - że co do zasady okoliczność taka stanowi wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym niemniej organ wyjaśnił, że Kolegium po uzyskaniu powyższej wiadomości poczyniło ustalenia dotyczące następców prawnych zmarłej strony postępowania.

Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt [...], następcą prawnym F. M. jest E. G., która występowała w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. SKO.GiK/4161/8/2020.

Stąd też w tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uchylenia wskazanej decyzji Kolegium wyłącznie z powyższej przyczyny, bowiem w rozpatrywanej sprawie ten - konieczny do wyjaśnienia - zakres sprawy (tj. w przedmiocie następców prawnych) został już wyjaśniony i ustalony, co skutkuje sanowaniem w tym zakresie poprzedzającej decyzji Kolegium, która nie była decyzją ostateczną.

Jednocześnie zaznaczono, że E. G. miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, o czym świadczy chociażby skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również skierowanie do niej, jako do strony postępowania, postanowienia Kolegium z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. SKO.GiK/4161/11/2021 o zawieszeniu postępowania, a następnie postanowienia Kolegium z dnia 4 października 2021 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ wskazał, że prowadzone przez Kolegium postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie – w związku z przedłożeniem przez E. G. postanowienia Sądu Rejonowego w C. I Wydział Cywilny z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt [...] do akt sprawy, postępowanie zostało podjęte postanowieniem Kolegium z dnia 4 października 2021 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2021 r. znak: SKO.GiK/4161/11/2021 złożyli S. D., E. G. oraz E. Z. Skarżący S. D. zarzucił w swojej skardze brak odniesienia się do faktu odrzucenia przez Sąd Rejonowy w S. wniosku przesłanego przez Burmistrza J. oraz mało wnikliwą analizę dokumentacji dowodowej przesłanej z ww. Sądu i dostarczonej przez uczestników rozprawy granicznej. Zarzucił także błędne zastosowanie art. 34 p.g.k., poprzez pominięcie kluczowego dowodu w sprawie, czyli wyznaczenia granic na podstawie zebranych dowodów przez geodetę prowadzącego pomiary. Skarżący zarzucił również nieuwzględnienie, podobnie jak Burmistrz, dwóch postanowień o objęciu rozgraniczeniem dwóch linii drogi gminnej nr 6/1 oraz pominięcie oceny zamieszczonej w opinii geodety M. W. o prawidłowości wykonania dokumentacji z rozgraniczenia pod względem formalnoprawnym. Jednocześnie zarzucił przekroczenie uprawnień poprzez wykorzystanie w decyzji opinii geodety M. W. w części oceniającej dokumentację techniczną operatu z rozgraniczenia, co należy do kompetencji Starosty.

Skarżąca E. G. w złożonej skardze zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz prawa materialnego poprzez niewłaściwą ocenę co do ich wykładni i zastosowania, tj.: art. 31 ust. 1 p.g.k., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym uznaniu, że burmistrz może ingerować w ustalenia geodety uprawnionego w zakresie możliwości wytyczenia granic poczynione w oparciu o dokumentację geodezyjną, poprzez samodzielną weryfikację podejmowanych przez geodetę czynności; art. 33 ust. 1 p.g.k., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że burmistrz zasadnie zaniechał wydania decyzji o rozgraniczeniu, mimo że ustalenie przebiegu granicy mogło nastąpić na podstawie zebranych dowodów, w tym operatu wyznaczonego geodety; art. 33 ust. 2 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym uznaniu prawidłowości zaniechania wydania przez Burmistrza decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oraz braku rażącego naruszenia procedury poprzedzającej wydanie decyzji rozgraniczeniowej, poprzez zlecenie innemu geodecie oceny merytorycznej i formalnej sporządzonego w sprawie operatu, do czego burmistrz nie był uprawniony, a w przypadku stwierdzenia rzekomych wad, nieprzekazania upoważnionemu geodecie dokumentacji do poprawy; § 19 i § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodnie z prawem burmistrz był upoważniony do merytorycznej i technicznej oceny dokumentacji sporządzonej w toku postępowania rozgraniczeniowego; art. 34 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego przez burmistrza, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że takie nie zachodziły, zaś były podstawy do wydania decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o art. 33 ww. ustawy; art. 24 § 1 oraz art. 25 k.p.a., poprzez nieuprawnione uznanie prawidłowości niewyłączenia organu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż jest on stroną postępowania; art. 107 § 1 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 9 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że brak pouczenia nie stanowi o kwalifikowanej wadzie prawnej decyzji; art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów uczestniczki postępowania E. Z. podnoszonych we wniosku z dnia 23 stycznia 2020 r., a w szczególności braków proceduralnych; art. 156 k.p.a. polegające na nieuprawnionym uznaniu, że w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J., mimo wykazania przez uczestników postępowania rażącego naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono wyjaśnienia i argumentację dla potwierdzenia sformułowanych w skardze zarzutów.

Skarżąca E. Z. zarzuciła niezgodność zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie że, w oparciu o materiał dowodowy sprawy, brak było podstaw do wydania przez Burmistrza Miasta J. decyzji o rozgraniczeniu. Zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium wskazuje na pobieżne zapoznanie się z materiałem dowodowym, dowodzącym jednoznacznie, że ustalenie przebiegu granic drogi gminnej nr 6/1 nastąpiło zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.k. na podstawie zebranych dowodów. Zarzuciła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu odrzucenia przez Sąd Rejonowy w S. wniosku przesłanego przez Burmistrza J. o rozpatrzenie sprawy przez Sąd. Podniosła także brak ustalenia stanu faktycznego wynikającego z dokumentacji rozgraniczeniowej przedstawionej przez geodetę uprawnioną i przesłanych przez skarżącą wniosków dowodowych. Jednocześnie zarzuciła, że Kolegium, akceptując odrzucenie przez Burmistrza dowodów wynikających z danych źródłowych potwierdzających położenie drogi gminnej nr 6/1, przekroczyło uprawnienia wykorzystując w procesie decyzyjnym ocenę dokumentacji technicznej przedstawioną w opinii geodety M. W., co należy do kompetencji Starosty. W szczegółowym uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca przedstawiła argumentację dla sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 29 p.g.k.:

1. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.
2. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.
3. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy.

Z treści art. 34 p.g.k. wynika, że:

1. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
2. Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
3. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego.
4. Przepisów ust. 1-3 i art. 31 ust. 4 nie stosuje się do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów.

Stosownie do art. 33 ust. 1 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPK 32/02 (opubl. ONSA 2003/4/123, Wokanda 2003/12/33), wskazał iż od wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej z urzędu sprawę o rozgraniczenie sądowi, służy stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "decyzja mająca swoją podstawę prawną w art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego może być wydana dopiero po wykazaniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 34 ust. 1 tego prawa. Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron i niemożności przy tym nakłaniania stron do ugody. Kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zapobiega przedwczesności przekazywania sprawy do sądu powszechnego. Podkreślić należy, że sąd powszechny nie może we własnym zakresie badać, czy postępowanie administracyjne toczyło się prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż jego rolą nie jest odnoszenie się do postępowania administracyjnego i poczynionych tam ustaleń, ale przeprowadzenie od nowa, samodzielnie i niezależnie całego postępowania rozgraniczeniowego /vide: między innymi postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 1999 r. II CKN 548/98 - OSNC 2000 nr 2 poz. 40/".

Burmistrz Miasta J. w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe zawarł pouczenie o treści: "na niniejszą decyzję nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji". Tego rodzaju pouczenie należy uznać za wadliwe. Strony postępowania zostały poinformowane, że doręczona im decyzja jest ostateczną, w sytuacji gdy prawidłowe pouczenie powinno zawierać informację o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ochrona wynikająca z tego przepisu znajduje zastosowanie także w przypadku błędnego pouczenia o uzyskaniu przed decyzję cechy ostateczności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, akceptuje tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych "zgodnie z którą, gdy organ pouczył, że środek prawny od danego aktu nie przysługuje, albo brak jest w ogóle pouczenia, adresat tego aktu może wnieść przysługujący od niego w świetle przepisów środek prawny w każdym czasie po wejściu tego aktu do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 13.02.2003 r., I SA 1641/01). Zgodnie z tą koncepcją, w sytuacji błędnego pouczenia bądź jego braku nie zachodzi potrzeba przywracania terminu do wniesienia środka prawnego, ponieważ ochrona gwarantowana art. 112 następuje z mocy prawa (zob. wyrok NSA z 20.07.2010 r., I OSK 840/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.12.2017 r., II SA/Bd 1275/17, postanowienie NSA z 26.10.2017 r., II OZ 1206/17)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 604/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Strony postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości – skarżąca E. Z. i skarżący S. D. - złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Przyjąć należy, że wszystkie strony postępowania o rozgraniczenie były i nadal są uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek skarżący E. Z. i S. D. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji a nie odwołanie, to z tego faktu nie można wywodzić jakichkolwiek niekorzystnych dla stron skutków, skoro podjęta czynność odpowiadała treści pouczenia. Skoro strony pouczono o ostateczności decyzji, to skarżący uznali za zasadne skorzystanie z trybu nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 16 k.p.a., art. 156 – 159 k.p.a.). Jednakże organ właściwy do rozpatrzenia tych wniosków, po stwierdzeniu wadliwego pouczenia o ostateczności decyzji, winien poinformować skarżących o tym, że pouczenie było wadliwe, prawie do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i wezwać skarżących do wskazania, czy wniesione podania należy traktować jako odwołania od decyzji, czy też jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto należało pouczyć skarżących o prawie do uzupełnienia zarzutów odwołania i ich uzasadnienia, co znajduje podstawę w tym, że w postępowaniu odwoławczym brak jest enumeratywnego wyliczenia wad postępowania, tak jak ma to miejsce w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 128 k.p.a.: odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. W realiach kontrolowanej sprawy, wskazane różnice pomiędzy rozpatrzeniem odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a oceną czy wystąpiła wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są szczególnie widoczne, skoro SKO zaakcentowało w zaskarżonej decyzji, że zarzuty skarżących rozpatruje wyłącznie w zakresie zweryfikowania, czy wystąpił przypadek rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winno uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku, co oznacza, że organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, rozpoznania jakiego rodzaju środka prawnego od decyzji oczekują skarżący E. Z. i S. D., przy uwzględnieniu tego, że w przypadku gdy którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego wyrazi wolę rozpoznania odwołania, to temu środkowi należy przyznać pierwszeństwo. Nadto organ winien uwzględnić, że także pozostałe strony postępowania administracyjnego są uprawnione do wniesienia odwołania, co skutkuje obowiązkiem jego rozpoznania przez właściwy organ.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.