Uzasadnienie
Zaskarżoną przez B. G. – B. oraz J. S. (zwanymi dalej skarżącymi) decyzją z dnia 25 października 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekającą o: "1) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu w tej ewidencji, w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] obręb K, jednostka ewidencyjna K, właścicieli wykazanych w księdze wieczystej nr [...];
2) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu w tej ewidencji, w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] obręb K, jednostka ewidencyjna K, Pani B. G. – B. oraz Pani J. S. w charakterze podmiotu władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania".
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], organ pierwszej instancji - Starosta - orzekł o "1) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu w tej ewidencji, w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], obręb K, jednostka ewidencyjna K, właścicieli wykazanych w księdze wieczystej nr [...];
2) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu w tej ewidencji, w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], obręb K, jednostka ewidencyjna K, Pani B. G. – B. oraz Pani J. S. w charakterze podmiotu władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania".
W odwołaniu od tej decyzji, w części dotyczącej punktu 2 rozstrzygnięcia, skarżąca B. G. – B. zarzuciła organowi 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U.. z 2020, poz. 1740, zwanej dalej w skrócie - k.c.) poprzez nieuznanie posiadania za prawo podmiotowe i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2019, poz. 393, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), poprzez nieuznanie wnioskodawcy jako posiadacza samoistnego w ewidencji gruntów, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i w następstwie powyższego przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wykazanie w ewidencji władania nieruchomością przez skarżącą, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 10 ust. 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędne niezastosowanie oraz wadliwą interpretację przepisu art. 336 k.c. i w konsekwencji przyjęcie, iż posiadanie samoistne nie może być przedmiotem ustaleń organu ewidencyjnego, 4) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 20 ust. 1, ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez ich błędne zastosowanie i błędną wykładnię i błędne niezastosowanie oraz przyjęcie, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe dokonanie wpisu posiadacza samoistnego w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla gruntów innych niż grunty państwowe i samorządowe, 5) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz błędne niezastosowanie § 47 tego rozporządzenia i w konsekwencji błędne uznanie, iż wniosek o wykazanie w ewidencji gruntów władania (posiadania samoistnego) nieruchomością przez skarżącą i innych wymaga przedstawienia jednego z rodzajów dokumentów enumeratywnie wymienionych w przepisach § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, 6) naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i w konsekwencji przyjęcie, że wpis w ewidencji dotyczący posiadania samoistnego ma charakter konstytutywny, który stanowi podstawę ustalenia podmiotu władającego nieruchomością.
W ocenie skarżącej "wykładnia przepisów przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji uniemożliwia wykonywanie przez starostę jego obowiązków wynikających z przepisów. Odmowa bowiem ujawnienia bezspornego stanu faktycznego, tj. władania wskazaną działką nr [...] przez skarżące godzi w zasadę aktualności operatu ewidencyjnego i tym samym przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji".
Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei według § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Zgodnie art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu odrębnych przepisów, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby osób lub innych podmiotów, o których mowa w pkt. 1;
- 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;
- 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub części, objęty jest formą ochrony przyrody (...);
- 5) wartość katastralną nieruchomości: 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z odrębnych przepisów".
Przepis art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
- 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
- a) przepisów prawa,
- b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
- c) materiałów zasobu,
- d) wykrycia błędnych informacji;
- 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej (pkt 1) bądź w drodze decyzji administracyjnej, natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2).
Z kolei art. 20 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprost wskazuje, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.
W odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania, tj. zmian podmiotowych dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] Starosta, jak również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, orzekali już w drodze decyzji administracyjnych. Stan faktyczny został szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ nadmienił, że uprzednio Starosta decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekł o "umorzeniu postępowania prowadzonego pod znakiem [...] w przedmiocie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] K". Decyzja ta została uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 21 maja 2019 r., znak: [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji podniesiono, że organ pominął w toczącym się postępowaniu aktualnego właściciela ww. działki ewidencyjnej, błędnie ocenił możliwość zainicjowania postępowania aktualizacyjnego przez wnioskodawczynię, powołującą się na posiadanie samoistne ww. działki ewidencyjnej i umorzył postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy powinien podjąć rozstrzygnięcie wskazane w art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. odmówić aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta zawiadomił strony postępowania o jego przedmiocie, tj. żądaniu aktualizacji informacji dotyczących właściciela i władającego zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb K, jednostka ewidencyjna K. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. A Sp. z o.o. w Z, reprezentowana przez prezesa Zarządu M. G., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, z którego wynika, że "stanowisko reprezentowanej przeze mnie spółki jest jednoznaczne i zgodne ze stanem prawnym i faktycznym, tj. zarówno w zakresie własności jak i posiadania nieruchomości prawa te wykonuje wyłączenie A sp. z o. o. w Z. Dla jasności podaję, że prawo własności na rzecz A sp. z o. o. zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych pod numerem [...]. Powyższe potwierdzają także dane zawarte w rejestrze gruntów".
Organ odwoławczy wskazał następnie, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do przepisów prawa materialnego regulujących kwestie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Ustalił, że działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie K objęta jest jednostką rejestrową nr [...], w której jako właściciel wpisany jest podmiot - A Sp. z o.o. - a dokumentem stanowiącym podstawę takiego wpisu jest akt notarialny - umowa sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia 23 grudnia 2013 r. Dla ww. działki prowadzona jest również księga wieczysta nr [...]. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że "żądanie wnioskodawczyń o wpis w ewidencji gruntów i budynków osób wykazanych w księdze wieczystej nr [...] jako właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] jest bezpodstawne".
W ramach odwołania skarżąca nie kwestionuje ww. rozstrzygnięcia objętego punktem 1 decyzji z dnia [...] 2019 r.
W odniesieniu natomiast do kwestii aktualizacji polegającej na wykazaniu "Pani B. G. – B. oraz J. S." w charakterze podmiotów władających na zasadach samoistnego posiadania ww. działką ewidencyjną organ pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyraźnie wskazuje, w jakich przypadkach można ujawnić w ewidencji gruntów i budynków osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z taką sytuacją mamy do czynienia tylko w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Starosty jest prawidłowa w całości, w związku z tym należało ją utrzymać w mocy. Przede wszystkim organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w tym wpisów dokonanych w księgach wieczystych) oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 894/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 900/10). Wynika stąd, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wprost wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu i ustawie, nie może zaś takiego prawa interpretować ani ustanowić, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.
Ww. pogląd potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 263/14, w którym jednoznacznie wskazał, że "dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające (...) Nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach". Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte na drodze cywilnej.
W odniesieniu do rozstrzygnięcia Starosty obejmującego punkt 2 organ odwoławczy również podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazał, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego) jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i znajdzie zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela. Władającego ujawnia się zatem wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Organ, stosownie do art. 20 ust. 2b pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w postępowaniu wyjaśniającym jest zobowiązany zatem przede wszystkim do zbadania stanu prawnego nieruchomości oraz stanu faktycznego polegającego na jej posiadaniu. Organ podniósł w tej kwestii również, że pojęcie posiadania samoistnego nie jest zdefiniowane w przepisach materialnych regulujących kwestie ewidencji gruntów i budynków.
Z art. 336 Kodeksu cywilnego wynika, że posiadanie jest określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Tym niemniej jednak w niniejszym przypadku nie było zasadne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie twierdzeń skarżącej co do faktycznego władania ww. działką ewidencyjną, ponieważ z mocy samych przepisów uregulowany stan prawny nieruchomości nie pozwala na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania w przypadkach innych niż wskazane wart. 20 ust. 2 pkt 1a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że aktualnie działka ewidencyjna nr [...] jest własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podmiotu.
Czym innym jest natomiast prawo zainicjowania postępowania aktualizacyjnego w zakresie ewidencji gruntów i budynków przez podmiot powołujący się na posiadanie o czym wspominał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2019 r., znak: [...].
W odniesieniu do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu organ przypomniał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ewidencja obejmuje także dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a zgodnie z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji, wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Ww. przepis koresponduje zatem z unormowaniem zawartym w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i nie stanowi innej, odmiennej podstawy do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie. Zasady dotyczące wykazywania w ewidencji gruntów i budynków podmiotów władających przedstawiają się więc następująco: w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych oprócz właściciela wykazuje się także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się te nieruchomości, zaś w odniesieniu do gruntów nie stanowiących gruntów państwowych i samorządowych, w przypadku braku danych dotyczących właściciela (ze względu na brak potwierdzających ten fakt dokumentów) wykazuje się dane osób lub innych podmiotów, które nieruchomościami tymi władają na zasadach samoistnego posiadania.
Z powyższego wynika, że zasadą jest dążenie do wykazywania w ewidencji osób, którym przysługuje do gruntu prawo własności (ewentualnie inne prawo rzeczowe, stosownie do przepisów rozporządzenia), natomiast ujawnienie władającego stanowi wyjątek od tej zasady.
Bez znaczenia w niniejszym przypadku jest fakt, że przed Sądem Rejonowym, pod sygn. akt [...], toczy się postępowania z wniosku m.in. B. G. – B. oraz J. S. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oznaczonej nr [...] przez posiadacza samoistnego. Operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany jak również to, czy pozwalają na to aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Samo postępowanie sądowe o zasiedzenie nie niesie za sobą żadnych skutków dopóki, dopóty nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem. Chociaż zasiedzenie następuje ex lege, a stwierdzający je wyrok sądu cywilnego ma charakter tylko deklaratywny, to dopiero od momentu uprawomocnienia się ewentualnego pozytywnego orzeczenia sądu powszechnego skarżąca będzie mogła podjąć stosowne kroki prawne, które pozwolą jej na ujawnienie prawa własności w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...].
W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarówno analiza ww. przepisów jak i materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wskazuje jednoznacznie, że zaskarżona decyzja Starosty jest zgodna z prawem. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu. Organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, w jakich sytuacjach faktycznych możliwe jest wykazanie podmiotów władających na zasadach samoistnego posiadania i w tym celu odwołał się do konkretnych przepisów prawa materialnego. Starosta w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronom na każdym etapie postępowania administracyjnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżące podniosły następujące zarzuty:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 20 ust. 1 b), 20 ust. 2 pkt 1, 6(a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.), ust. 2b i ust. 4, w zw. z art. 2 pkt 8) Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez ich błędne zastosowanie i błędną wykładnię oraz naruszenie przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji i budynków przez jego błędną wykładnię i błędne niezastosowanie oraz przyjęcie, iż obecnym stanie prawnym nie jest możliwe dokonanie wpisu posiadacza samoistnego w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla gruntów innych niż grunty państwowe i samorządowe;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 10 ust. 2 i § 12 ust. 1, 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędne niezastosowanie i przepisu art. 336 k.c. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że posiadanie samoistne nie może być przedmiotem ustaleń organu ewidencyjnego;
- - naruszenie prawa materialnego przez błędne nie zastosowanie przepisu § 12 ust. 1, pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz błędne niezastosowanie § 47 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji błędne uznanie, że wniosek o wykazanie w ewidencji władania (posiadania samoistnego) nieruchomością przez dany osobę fizyczną wymaga przedstawienia jednego z rodzajów dokumentów enumeratywnie wymienionych w przepisach § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
- - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 8 w. z art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i w konsekwencji przyjęcie, że wpis w ewidencji dotyczący posiadania samoistnego ma charakter konstytutywny i stanowi podstawę ustalenia podmiotu władającego nieruchomością;
- - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez uzależnienie ujawnienia wnioskodawcy w ewidencji gruntów jako posiadacza samoistnego od przeniesienia na niego prawa własności;
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych urzędowi, które potwierdzają następstwo prawne po dziadkach W. i M. vel M. B., rodzicach J. i S. B., że działka nr [...] jest z dziada pradziada w posiadaniu i władaniu jako działka rolna wchodząca od pokoleń w skład prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz przez brak wyczerpującej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy,
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie się organu do zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. w zw. z brzmieniem przepisów § 10 ust. 2 i § 46 ust. 1, 2 pkt 1, § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa;
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 336 k.c. poprzez nie uznanie posiadania za prawo podmiotowe i § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wnioskodawcy jako posiadacza samoistnego w ewidencji gruntu, mimo, że zgodnie ze stanem faktycznym korzysta samoistnie z działki nr [...] obr. [...] K w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 2a, pkt 2 tj."... informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, d) wykrycia błędnych informacji;
- 2) "..., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania – Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich niezastosowanie i nieujawnienie;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 45 ust. 1 w zw. z § 35 pkt 4, 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b pkt 6 poprzez ich niezastosowanie i nieujawnienie wnioskodawcy, tj. posiadacza samoistnego w ewidencji gruntów, mimo, ze zgodnie ze stanem faktycznym samoistnie korzysta z działki nr [...].
Zarzuciła nadto naruszenie art. 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wadliwą interpretację i brak uznania skarżącej za władającej gruntem.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie tkwią w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy nie naruszyły też przy ich wydawaniu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu skutkującym ich uchyleniem.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 276, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 393, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków) w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Ewidencja gruntów i budynków jest zatem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, co jasno wynika z regulacji art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Powyższe jest niezbędne do zrozumienia prawidłowości kontrolowanych decyzji. Ewidencja rejestruje więc jedynie stany prawne ustalone winnym trybie lub przez inne organy orzekające. Ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Dokonanie zatem aktualizacji, czy to na wniosek określonego podmiotu, czy to z urzędu, ewidencji gruntów i budynków nie może stanowić podstawy dochodzenia, ani udowadniania przez dany podmiot jego praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.
W świetle treści art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie budzi wątpliwości kwestia, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania).
Zgodnie zatem z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
- 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Stosownie do postanowień art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu odrębnych przepisów, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby osób lub innych podmiotów, o których mowa w pkt. 1;
- 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;
- 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub części, objęty jest formą ochrony przyrody (...);
- 5) wartość katastralną nieruchomości: 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z odrębnych przepisów".
Mając na względzie powyższe regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych, w ocenie Sądu, kontrolowane decyzje są zgodne z prawem.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość rozstrzygnięcia w punkcie 1 decyzji – tj. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu w tej ewidencji, w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] obręb K, jednostka ewidencyjna K, właścicieli wykazanych w księdze wieczystej nr [...]. Skoro dane uwidocznione w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia właściciela działki ewidencyjnej nr [...] obr. K są zgodne z danymi uwidocznionymi w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości i są to dane zgodne z aktualnym stanem prawnym wynikającym z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 23 grudnia 2013 r., to rzeczywiście żądanie skarżących w tym zakresie było bezpodstawne. Właścicielem tej działki aktualnie jest - A Sp. z o. o. w Z, co potwierdza odpis zupełny księgi wieczystej [...] dla tej nieruchomości (k. 32 akt administracyjnych).
Trafnie też podniósł organ odwoławczy, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego) jest instrumentem o charakterze wyjątkowym. Znajdzie zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna, co kluczowe w niniejszej sprawie, nie pozwala na ustalenie osoby właściciela. Władającego ujawnia się zatem tylko wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu, co nie ma miejsca w tym przypadku. Rację ma więc organ argumentując, że stosownie do art. 20 ust. 2b pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w postępowaniu wyjaśniającym jest zobowiązany przede wszystkim do zbadania stanu prawnego nieruchomości oraz stanu faktycznego polegającego na jej posiadaniu.
Trafnie zauważył też organ, że pojęcie posiadania samoistnego nie jest zdefiniowane w przepisach materialnych regulujących kwestie ewidencji gruntów i budynków. Z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U.. z 2020, poz. 1740) wynika zaś, że posiadanie jest określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest zatem ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel.
Zgodzić się należało z orzekającymi organami, że w rozpatrywanej sprawie rzeczywiście nie było zasadne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie twierdzeń skarżących co do faktycznego władania działką ewidencyjną nr [...] obręb K, jednostka ewidencyjna K. Z mocy bowiem samych przepisów uregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości, czego zdają się nie dostrzegać i w treści przepisu i w stanie faktycznym i prawnym sprawy skarżące, nie pozwala na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania w przypadkach innych niż wskazane wart. 20 ust. 2 pkt 1a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że aktualnie działka ewidencyjna nr [...] jest własnością innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podmiotu - A Sp. z o. o. w Z. Czym innym jest natomiast prawo zainicjowania postępowania aktualizacyjnego w zakresie ewidencji gruntów i budynków przez podmiot powołujący się na posiadanie, jak zasadnie zaznaczył organ odwoławczy (w uzasadnieniu decyzji z [...] 2019 r., znak: [...]).
Rację ma też organ odwoławczy że regulacje § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 10 ust. 2 tego rozporządzenia korespondują z unormowaniem zawartym w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i nie stanowi innej, odmiennej podstawy prawnej do aktualizacji danych ewidencyjnych.
Prawidłowo organ wyjaśnił, powtarzając powtórnie, że w świetle powyższych regulacji w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych oprócz właściciela wykazuje się także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się te nieruchomości, zaś w odniesieniu do gruntów nie stanowiących gruntów państwowych i samorządowych, w przypadku braku danych dotyczących właściciela (ze względu na brak potwierdzających ten fakt dokumentów) wykazuje się dane osób lub innych podmiotów, które nieruchomościami tymi władają na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższego wynika, że zasadą jest dążenie do wykazywania w ewidencji osób, którym przysługuje do gruntu prawo własności (ewentualnie inne prawo rzeczowe, stosownie do przepisów rozporządzenia), natomiast ujawnienie władającego stanowi wyjątek od tej zasady.
Powtórzyć zatem po raz wtóry należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "Ujawnienie w ewidencji gruntów, osób, czy też innych podmiotów, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania możliwe jest tylko wówczas gdy dla gruntów tych ze względu na brak księgi wieczystej lub zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Zgodnie zaś z pkt 1 lit. a, jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji oprócz właściciela ujawnia się inne podmioty, ale tylko takie które mają te nieruchomości w swoim władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Jednym słowem w przypadku gdy nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ujawnieniu w ewidencji, obok właściciela, podlega tylko taki podmiot, który włada taką nieruchomością zgodnie z zasadami i formami prawnymi władania uregulowanymi w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa.
Osoba, czy podmiot który włada nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez tytułu prawnego nie jest i nie może być ujawniona w ewidencji gruntów."(por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3553/18; LEX nr 2798873).
Nie mógł mieć istotnie znaczenia na tym etapie postępowania również fakt, że przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt [...] toczy się postępowania z wniosku m.in. B. G. – B. oraz J. S. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oznaczonej nr [...] przez posiadacza samoistnego.
Po pierwsze z tego powodu, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków samoistnego posiadacza przedmiotowej działki nie mogło nastąpić z przyczyn wskazanych powyżej.
Po drugie, zasadnie organy podkreśliły, że operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości (zasada aktualności - § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany jak również to, czy pozwalają na to aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Samo postępowanie sądowe o zasiedzenie nie niesie za sobą żadnych skutków dopóki, dopóty nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem. Organy prowadzące ewidencję rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. "Zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące uprawnień prawno - rzeczowych do nieruchomości, mają charakter wiadomości pochodnych.
Wynika to z faktu, iż organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej mogą dokonywać czynności rejestrujących stany prawne ustalone w innym trybie lub w innych postępowaniach. Organy te z uwagi na brak wymaganych uprawnień, nie mogą samodzielnie rozstrzygać o kwestiach dotyczących praw do dysponowania gruntem, budynkiem czy lokalem. Dlatego też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością."(por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 101/18; LEX nr 2478677).
Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 1044/08).
Wobec powyższego skoro orzekające organy w sposób dostateczny wykazały, zasadność podjętego rozstrzygnięcia, to nie można im skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rejestr ewidencji gruntów powinien odzwierciedlać aktualny stan wynikający z dokumentów, które mają stanowić podstawę wpisu. Orzekające organy nie ukształtowały i nie mogły samodzielnie tego stanu kształtować, co wynika wprost z treści § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Organy orzekające w sposób wystarczający przedstawiły też, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. zarówno faktyczne, jak i prawne motywy, które legły u podstaw podjętych rozstrzygnięć.
Wobec powyższego skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. Podniesione w niej przez skarżące zarzuty okazały się nieuzasadnione. Organy prawidłowo ustaliły przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie (Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów doń wykonawczych) i wbrew zarzutom skargi przeprowadziły właściwą ich wykładnię i prawidłowo je zastosowały. Nie naruszyły też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.