Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) – dalej: "K.p.a." oraz na podstawie art. 2 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851), w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...] orzekającej, w wyniku wznowienia postępowania, o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., nr [...], przyznającej Ł. C. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. C. i orzekającej o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. C. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze na A. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.
Na mocy postanowienia z dnia 15 września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta zaprzestał od dnia 1 września 2017 r. wypłaty skarżącemu świadczenia wychowawczego przyznanego ww. decyzją. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Rodzinny, sygn. akt [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem E. C. powierzono matce dziecka M. C. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdy rozwiedzeni rodzice nie sprawują orzeczonej sądownie opieki naprzemiennej, dziecko zalicza się wówczas do składu rodziny tego rodzica, który sprawuje bezpośrednią pieczę nad dzieckiem i z którym faktycznie dziecko przebywa.
Na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2017 r., nr [...], po wznowieniu postępowania z urzędu postanowieniem z dnia [...] 2017 r., uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., nr [...] dotyczącą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na A. i odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na A. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 16 sierpnia 2017 r. wyszły na jaw nowe okoliczności mające wpływ na prawo do pobierania świadczenia wychowawczego na A. Odwołał się do art. 2 pkt 16 ustawy oraz art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 800 zł. Jako, że pierwszej córki E. (dziecko z pierwszego małżeństwa) nie można zaliczyć do rodziny skarżącego, ponieważ opiekę na nią sprawuje matka, to pierwszym dzieckiem skarżącego staje się A. Natomiast dochód w przeliczeniu na rodzinę przekracza kwotę 800 zł. Organ powołał też treść art. 27 ust. 1 cyt. ustawy.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że E. C. znajduje się pod naprzemienną opieką obojga rodziców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją dnia 5 stycznia 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podzielając stanowisko organu l instancji przytoczono, że dochód trzyosobowej rodziny strony w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł 6 663,34 zł, a więc kryterium dochodowe na przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko zostało przekroczone. Jednocześnie powołując się na treść wyroku rozwodowego organ stwierdził, że E. (córki skarżącego z pierwszego małżeństwa) nie można zaliczyć do obecnej rodziny skarżącego albowiem wykonywanie władzy rodzicielskiej nad nią powierzono matce, a rodzice dziewczynki nie sprawują nad nią opieki naprzemiennej.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a., a także art. 80 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, naruszenie przepisu prawa materialnego art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez uznanie, że skarżącemu nie powinno zostać przyznane świadczenie wychowawcze pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisach. W uzasadnieniu podał, że stan ustalony w wyroku rozwodowym zapadłym ponad 10 lat temu nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Córka E. spędza równo czas z ojcem jak i matką, w związku z tym organ powinien uznać, że A. nie jest pierwszym dzieckiem lecz drugim dzieckiem skarżącego, w konsekwencji organ powinien przyznać mu świadczenie wychowawcze.
W piśmie z dnia 28 lutego 2018 r., skarżący uzupełnił skargę powołując się fakt zawarcia pomiędzy nim, a jego byłą żoną ugody z dnia 19 lipca 2006 r. dotyczącej sposobu sprawowania opieki nad córką E. oraz na okoliczność wydania dla córki E. paszportu przez Wojewodę.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c).
W przypadkach gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując wydaną decyzję w tak określonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., wydana po wznowieniu postępowania, odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – A. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. Zadaniem organów w postępowaniu wznowieniowym jest ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w wymienionych w wyżej przepisie. Stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli natomiast organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji odmawia jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ związany jest jednak podstawami do wznowienia postępowania.
Podstawą uchylenia decyzji w przedmiotowej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który je wydał. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uznając jako nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję był fakt, że M. C. – T.– była żona skarżącego uzyskała prawo do świadczenia wychowawczego na E. C. – pierwsze dziecko oraz M. T. – drugie dziecko.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – A. C. Okolicznością bezsporną jest to, że wnioskodawcy chodziło o przyznanie świadczenia na kolejne dziecko w rodzinie. Spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii, czy starsza córka wnioskodawcy pochodząca z pierwszego małżeństwa – E. C. - może zostać zaliczona do jego rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu, gdyż tylko wtedy córka z kolejnego małżeństwa może być uznana za kolejne dziecko w jego rodzinie. Skarżący z matką E. jest rozwiedziony, a sposób kontaktów skarżącego z córką określa wyrok Sądu Okręgowego Wydziału Cywilnego Rodzinnego z dnia 11 grudnia 2006 roku, sygn. [...] zgodnie, z którym sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką – E. powierzył matce i ustalił sposób kontaktów córki ze skarżącym. E. wraz z matką zamieszkują w miejscowości B, woj. [...], podczas gdy skarżący mieszka w K. Z tych powodów – zdaniem organów obu instancji – skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką z pierwszego małżeństwa, przez co E. C. nie wchodzi w skład jego rodziny, a więc wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę A., jako drugiego dziecka w rodzinie, nie mógł być uwzględniony.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Z powyższej regulacji wynika, że na gruncie omawianej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, co jednak – jak wyżej wskazano – w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie przepisów ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w przywołanej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i jako taki musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona.
W ocenie Sądu, brzmienie art. 2 pkt 16 cyt. ustawy jest jasne i nie powoduje trudności interpretacyjnych. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do naprzemiennej opieki obojga rodziców wynika, że pozostawanie dziecka pod taką opieką nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2017 roku, sygn. I OSK 1046/17, 4 października 2017 roku, sygn. I OSK 778/17, 22 sierpnia 2017 roku, sygn. I OSK 947/17, 11 grudnia 2017 roku, sygn. I OSK 1506/17); wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to tym bardziej należy zatem odnieść do sytuacji, w której wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu zostało powierzone tylko jednemu (a nie obojgu) z rodziców.
Oznacza to, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości ustalenie organów, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o opiece naprzemiennej odnoszącym się do jego starszej córki. Fakt, iż skarżący – jak twierdzi – sprawuje naprzemienną opiekę nad córką, nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia. W sytuacji, gdyby zaszły zmiany w sytuacji rodziny i opiekę sprawowała osoba, która nie ma przyznanej władzy rodzicielskiej na mocy orzeczenia sądu, to powinna ona uregulować sytuacją prawną rodziny przed sądem powszechnym.
Skarżący co prawda wraz z pismem z dnia 28 lutego 2018 r., przedłożył ugodę sądową z dnia 19 lipca 2006 r., jednak wskazać należy, że skarżący nie może skutecznie powołać się na tą ugodę, ponieważ późniejszym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006 r. Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Rodzinny małżeństwo skarżącego zostało rozwiązane przez rozwód i wyroku tym sąd, odmiennie niż wcześniej w ugodzie rozstrzygnął o sposobie sprawowania władzy rodzicielskiej nad córką – E. i ustalił sposób kontaktów córki ze skarżącym.
Podkreślić również należy, że zawarte między rodzicami porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dziećmi oraz jego faktyczna realizacja, nie może w żaden sposób zastąpić właściwego orzeczenia sądu. Innymi słowy, poza zakresem zainteresowania zarówno organów administracji, jak i Sądu była okoliczność w jakim wymiarze opiekę nad córką sprawuje skarżący, bowiem nawet jeżeli sprawuje on opiekę w większym wymiarze niż określona w wyroku sądu, opieka ta nie ma swojego źródła w orzeczeniu sądu, zatem nie stanowi opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 2a ustawy, zatem nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Z tych powodów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, zasadnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego, z przyczyn opisanych powyżej. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów, nie można organom zarzucić uchybienia w postaci niezbadania czy skarżący sprawował opiekę naprzemienną nad starszą córką, skoro wobec treści wyroku rozwodowego, organy w ogóle nie miały takiego obowiązku. Dopiero gdy skarżący ureguluje kwestię sprawowania opieki naprzemiennej przed sądem powszechnym będzie mógł ubiegać się o wnioskowane świadczenie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że organy zbadały, czy zachodzą przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.