Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy decyzją znak: [...] z dnia [...] 2013 r. odmówił przyznania M. M. świadczenia opiekuńczego w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w którym określono przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kryterium dochodowe rodziny uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia albowiem łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Burmistrz Miasta i Gminy przedstawił chronologicznie, kiedy i gdzie wnioskodawca był zatrudniony, a następnie na podstawie tych informacji uznał, iż nie można przyznać wnioskowanego świadczenia, albowiem w sprawie nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie, bowiem wnioskodawca M. M. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem już od 1991 r. nie pracował, natomiast niepełnosprawność F. M. powstała dopiero w 1998 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M. Odwołujący podniósł, że w latach 1990-1991 r. mógł pracować, bo wówczas jeszcze żyła jego matka, a siostra mieszkała wspólnie z nim i rodzicami, mogła wykonywać obowiązki domowe. W obecnej sytuacji, kiedy matka nie żyje, a siostra po założeniu własnej rodziny wyprowadziła się z domu nie jest w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy, ponieważ ojciec nie może zostać sam w domu. Wyjaśnił, iż utracił świadomie status osoby bezrobotnej, ponieważ nie byłby wstanie podjąć zatrudnienia, a same zgłoszenia do Urzędu zajmowały mu większość dnia ze względu na odległość jaką musi pokonać od miejsca zamieszkania do urzędu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją o sygn. akt: [...] z dnia 29 listopada 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, ponadto specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że M. M. jest - jako syn - osobą na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojca – F. M. Orzeczeniem z dnia 27 listopada 1998 r. F. M. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnoprawności, osób całkowicie niezdolnych do pracy i do samodzielnej egzystencji od października 1998 r. Organ stwierdził, że M. M. był zatrudniony w okresach od 17 października 1984 r. do 4 listopada 1998 r., od 1 czerwca 1990 r. do 30 września 1991 r. Następnie w okresie od 8 lipca 1997 r. do dnia 24 października 2001 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Organ dalej stwierdził, iż podstawowym warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest istnienie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną.
Tak sformułowany zapis ustawy wskazuje, że osoby, które nigdzie nie pracowały lub osoby, które pracę utraciły, nie mogą otrzymać specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to nie jest, bowiem przyznane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki.
Zdaniem organu M. M. nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 wskazanego art. 16a ustawy. Skarżący z zatrudnienia lub innej pracy nie zrezygnował, gdyż ostatnią pracę wykonywał do dnia 30 września 1991 r., a stosunek pracy rozwiązany został na mocy porozumienia stron. Od dnia 8 lipca 1997 r. do dnia 24 października 2001 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, co wskazywało na gotowość podjęcia zatrudnienia. Wyrejestrowując się z Urzędu Pracy odwołujący zrezygnował, więc z jej poszukiwania, a nie z zatrudnienia. W tych warunkach nie można mu przyznać wnioskowanego zasiłku.
M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję.
W uzasadnieniu swojej skargi wskazał, iż zrezygnował z zatrudnienia w związku z opieką nad rodzicami oraz nie znając przepisów prawa, nie wiedział, że może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne i uzyskał je dopiero po kilku latach sprawowania opieki i pobierał świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, opierając się na argumentach wskazanych w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym, odmiennym od świadczenia pielęgnacyjnego rodzajem świadczenia. Przepisy prawa określają odmienne przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jak i do świadczenia pielęgnacyjnego.
| Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: |
|Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy | |administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te | |kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub | |procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo | |naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź | |stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane | |zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. |
|Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu | |uzasadniającym jej uchylenie. |
|Na wstępie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z| |uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, która nastąpiła od 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014| |r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. |
|Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku | |opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o | |zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. | |specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i | |opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej | |pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu | |niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy| |innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień | |opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie| |przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej| |w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, | |nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; podlega obowiązkowo | |ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, albo też ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia| |pielęgnacyjnego lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Omawiane świadczenie nie przysługuje również, gdy| |osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu | |dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w| |specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki| |przez więcej niż 5 dni w tygodniu; na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; członek rodziny | |osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego | |lub świadczenia pielęgnacyjnego; na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. | |10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; czy wreszcie gdy na osobę wymagającą opieki | |inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów| |zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Jak ponadto wynika z art. 16a ust. 2 | |u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej | |opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., czyli przyznanie tego świadczenia zostało | |uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. |
|Spór powstały między skarżącym, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżący jest osobą, która "rezygnuje z | |zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organ stwierdził, bowiem, że jest | |spełnione kryterium dochodowego do przyznania świadczenia. |
|Sąd zauważa, że organy nie kwestionują, że skarżący zajmuje się opieką nad ojcem. Przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego | |skarżący pracował, a później był zarejestrowany w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna. Z tym, że jak stwierdził, ze względu na zły | |stan ojca był zmuszony do wyrejestrowania się. |
|Organy obu instancji porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy | |stwierdziły, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały zatrudnienie, a następnie | |zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Sąd zwraca uwagę, że taka wykładnia | |przytoczonego przepisu wyklucza z grona beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego wszystkie osoby, które z różnych przyczyn, | |często od siebie niezależnych, nie podjęły zatrudnienia. W szczególności wykładnia taka nie pozwala na przyznanie świadczenia osobom, | |które nigdy nie podjęły zatrudnienia przede wszystkim z uwagi na sprawowaną przez siebie (często od wielu lat) opiekę nad bliską osobą.| |W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że z przytoczonego powyżej art. 16a u.ś.r. nie wynika jakakolwiek preferowana forma rozwiązania| |stosunku zatrudnienia jako warunku przyznania jednostce specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przez "rezygnację" rozumie się bowiem nie | |tylko "zrzeczenie się", ale również "zaniechanie czegoś" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom IV, Warszawa 2003, s. 86). | |Toteż rezygnacją z zatrudnienia jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia.| |Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia. W szczególności żaden przepis prawa pozytywnego nie wymaga, by osoba ubiegająca się | |o specjalny zasiłek opiekuńczy pozostawała przez pewien czas w zatrudnieniu, a następnie z niego rezygnowała. Zwrócił na to uwagę | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13, w którym stwierdzono, iż | |"fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących, – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – | |podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego | |celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad | |niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". | |Sąd pragnie zaznaczyć, że celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa| |w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku | |opiekuńczego.
Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują| |z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. | |W ocenie Sądu wymaga podkreślenia, że w przepisach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego brakuje podstawy pozbawiającej osoby | |bezrobotne możliwości uzyskania analizowanego świadczenia. Przytoczony powyżej art. 16a ust. 8 u.ś.r. enumeratywnie wylicza katalog | |okoliczności wykluczających z kręgu beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazując w żaden sposób na osoby bezrobotne | |zarejestrowane w urzędzie pracy. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego | |świadczenia.
Sąd wskazuje, że analogiczną treść zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania | |świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę, jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym | |przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o oba te świadczenia została powiązana| |z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym | |stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.).Uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" ustawy z dnia| |20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie | |bezrobotnego wskazuje, iż jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach | |rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego | |wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. | |W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba | |bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad| |osobą niepełnosprawną.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 (publ. | |http://orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się | |o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych | |do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia | |przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. | |Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16 a u.ś.r., bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej | |pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA| |w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn.| |akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 | |listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 965/13). |
|Reasumując te rozważania należy raz jeszcze podkreślić, że zarówno osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy, jak i inna osoba, | |która nie podejmuje pracy z konieczności sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r., mogą – po spełnieniu innych | |przesłanek – może być beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego. |
|Organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustalenie celu rezygnacji z zatrudnienia. Innymi | |słowy w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ma za zadanie ustalić, czy niepodejmowanie | |zatrudnienia przez wnioskodawcę wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r. Jeżeli taka| |okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po | |spełnieniu pozostałych kryteriów (podmiotowego oraz dochodowego). |
|Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ani organ pierwszej | |instancji ani odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia celu rezygnacji skarżącego ze statusu | |osoby bezrobotnej, a swoje wnioski w tym zakresie oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i | |sprzecznych z celem specjalnego zasiłku opiekuńczego. |
|Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania | |wynikające z niniejszego uzasadnienia. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżący nie podejmuje zatrudnienia z | |uwagi na sprawowanie opieki nad swoim ojcem. |
|Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji naruszają prawo i jako| |takie powinny zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. |