Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 30 czerwca 2021 r. o odmowie przyznania M. B. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką M. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r.").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 15 lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia z dnia 26 stycznia 2021 r. wynika, że skarżąca była zatrudniona w Sanatorium [...] "Z." sp. z o.o. w K. w okresie od 6 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. Z orzeczenia z dnia 2 listopada 2011 r. wynika, że M. K. posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 2011 r. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano choroby neurologiczne (10-N) oraz upośledzenie narządu ruchu (05-R). Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że skarżąca posiada przyznaną od 2007 r. rentę rodzinną.
Z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego wynika, że M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo ze skarżącą. Matka skarżącej cierpi na lewostronny paraliż, porusza się na wózku, wymaga stałej opieki, nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Skarżąca opiekuje się matką i udziela pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego - czynnościach pielęgnacyjnych i higienicznych, przygotowuje posiłki, podaje, dozuje leki, ubiera, robi zakupy i podejmuje wszystkie inne czynności niezbędne w życiu codziennym.
Decyzją z dnia 22 marca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. orzekł o nieprzyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia 14 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazaną w decyzji SKO oraz dokona, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ponownej oceny materiału dowodowego i ustali, czy całokształt okoliczności sprawy pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia opiekuńczego.
W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w czerwcu 2021 r. wskazano, że skarżąca opiekuje się matką od około 10 lat, wcześniej mieszkała w G. W październiku 2020 r. stan zdrowia matki skarżącej pogorszył się i skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Skarżąca nie może zostawić matki bez opieki, ponieważ nie jest ona w stanie skorzystać samodzielnie z toalety, ani wykonać innych czynności. M. K. ma jeszcze dwóch synów, którzy mają zasądzone alimenty na rzecz matki, jednakże nie wywiązują się z obowiązku alimentacyjnego. Z oświadczenia skarżącej z dnia 9 czerwca 2021 r. wynika, że matka skarżącej ma zawroty głowy i zdarzają się jej upadki przy wstawaniu z łóżka.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. orzekł o nieprzyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 70 roku życia brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy- art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 7 oraz 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez skarżącą skutkuje brakiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z obowiązku podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 70 lat nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w ocenie organu zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, żeby zmuszał skarżącą do definitywnej rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium wskazało, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że w 2020 r. doszło do takiego pogorszenia stanu zdrowia matki, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia. Organ wskazał ponadto, że poza skarżącą M. K. ma dwóch synów, którzy powinni realizować obowiązek alimentacyjny wobec matki, a brak jego dobrowolnej realizacji nie oznacza, że nie można go egzekwować.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
- - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie związek taki istnieje;
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i przyjęcie, że zakres opieki realizowanej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy w rozumieniu przepisu osoba niepełnosprawna wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art.7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwolniło organy od podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego – tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., a decyzja organu II instancji z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zasadnie wskazało, że decyzja organu I instancji została oparta na błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. W świetle bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Wadliwe zatem jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M., w którym w oparciu o wadliwie zinterpretowaną treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Równocześnie wskazać należy, że w decyzji organu I instancji brak jest ustaleń dotyczących spełnienia przez skarżącą przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W świetle treści powołanego przepisu nie budzi wątpliwości, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz rezygnacja (niepodejmowanie) z tego powodu zatrudnienia.
W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością był fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką oraz zakres tej opieki. Kwestią sporną było natomiast ustalenie, czy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką istnieje związek przyczynowo-skutkowy, a także czy zakres opieki nad matką jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Podnieść należy, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W toku postępowania koniecznie jest zatem ustalenie, że wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie może podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, bez szkody dla opieki, której wymaga osoba niepełnosprawna.
W postępowaniu istotne jest również ustalenie związku czasowego pomiędzy niepodejmowaniem, czy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy jednak, że możliwe jest, że opieka sprawowana przez dłuższy okres czasu, w początkowym jej okresie nie była na tyle absorbująca, żeby opiekun musiał zrezygnować z zatrudnienia, a konieczność rezygnacji pojawia się w późniejszym czasie, w szczególności ze względu na pogorszenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki i związaną z tym konieczność większego zaangażowania opiekuna.
W ocenie Sądu, ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji zostały dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, a także art. 79a i 80 k.p.a. W ocenie Sądu organ w sposób wybiórczy ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie wyjaśniając z jakich przyczyn nie dał wiary oświadczeniom skarżącej zawartym m. in. w wywiadzie środowiskowym, a w rezultacie przedwcześnie przyjął, że brak jest w sprawie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. Co więcej, wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 9 oraz 79a § 1 k.p.a. nie poinformował skarżącej o okolicznościach, które mają wpływ na przyznanie świadczenia, a nie zostały zdaniem organu wykazane.
Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić natomiast w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że skarżąca nie wykazała, aby w 2020 r., kiedy doszło do rezygnacji z zatrudnienia, opieka nad matką uległa rozszerzeniu w porównaniu z tą sprawowaną od 2011 r. (czyli od daty orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej).
Tymczasem, w wywiadzie środowiskowym wskazano, że w 2020 r. doszło do pogorszenia stanu zdrowia matki skarżącej, co skutkowało koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Również w oświadczeniu dołączonym do wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, że opiekuje się matką od ponad 10 lat, a w 2020 r. stan zdrowia matki skarżącej pogorszył się na tyle, że skarżąca musiała zrezygnować z zatrudnienia. W ocenie Sądu z treścią tych dowodów koresponduje również zaświadczenie z dnia 26 stycznia 2021 r. Skoro, w ocenie SKO w Nowym Sączu, skarżąca nie wykazała pogorszenia stanu zdrowia matki w 2020 r., w świetle art. 7 k.p.a., art. 9, art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien był wezwać skarżącą do przedłożenia dowodów potwierdzających treść złożonych oświadczeń. Niedopuszczalnym było, w ocenie Sądu, przyjęcie wbrew treści oświadczeń i dokumentów, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w postaci związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką.
Organ II instancji zobowiązany był wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.), tymczasem treść zaskarżonej decyzji zasadnym czyni stwierdzenie, że obowiązki te nie zostały przez organ zrealizowane. Podkreślić należy, że nie można czynić skarżącej zarzutu, że przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia organu są wynikiem bierności skarżącej. Trzeba bowiem podkreślić, że dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. Z mocy art. 7 k.p.a. obowiązek udowodnienia określonej okoliczności ciąży na organie administracji, to jednak nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., II OSK 2401/19, CBOSA).
Tymczasem w niniejszej sprawie, brak było ustaleń dotyczących stanu faktycznego w decyzji organu I instancji, zostały one dokonane dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, a w rezultacie skarżąca nie miała możliwości podjęcia ewentualnej dalszej inicjatywy dowodowej w tym zakresie (poza przedłożonymi do akt dokumentami i treścią wywiadu środowiskowego)- np. w postaci przedłożenia dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia matki – kwestionowanego przez organ II instancji.
W niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji względem matki nie wywiązują się z ciążących na nich zobowiązań, w wyniku przeprowadzonego postępowania sądowego zostały zobowiązane do płacenia alimentów na rzecz matki, jednakże nie wykonują określonego wyrokiem obowiązku. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że fakt nierealizowania wyroku przez braci skarżącej nie oznacza, że nie można egzekwować wydanego orzeczenia. W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organ są dowolne, brak jest bowiem w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że matka skarżącej nie prowadziła w tym zakresie postępowania egzekucyjnego.
Co więcej, w sytuacji gdy pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji nie realizują swojego obowiązku wynikającego z prawomocnego orzeczenia sądowego, brak jest w ocenie Sądu podstaw do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji. Opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym jest bowiem stała i codzienna, a zatem brak współdziałania pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji, mimo aktywności w tym zakresie skarżącej, mógłby uniemożliwić zapewnienie matce skarżącej takiej opieki jakiej potrzebuje, chociażby ze względu na brak regularności wpłat dokonywanych przez braci skarżącej.
W związku z tym, że w decyzji organu I instancji brak jest ustaleń dotyczących istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, aby zapewnić skarżącej dwuinstancyjne postępowanie administracyjne.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy dokonają ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego, dokonają wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenią czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnią zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.