Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2021 r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) orzekająca o odmowie przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta O decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) orzekł o odmowie przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. S. Motywem tego rozstrzygnięcia było uznanie, że skoro z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Z. S. wynika, że nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności, to w sprawie tej nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. Wskazała, iż nie może podjąć pracy, gdyż jej matka wymaga stałej opieki. Ponadto powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/14), który uznał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z Konstytucją.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 grudnia 2021 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że okoliczność dotycząca braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece, nie wyłącza uprawnienia do przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Zwracając uwagę na powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, organ odwoławczy podał, że rozpatrywanie sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego powinno następować bez uwzględnienia zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Następnie SKO przedstawiło regulacje dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego i wskazało, że odwołującej się świadczenie to nie przysługuje. Kolegium podało, że D. K. nie pracuje, nie pobiera świadczeń z ZUS, nie prowadzi działalności gospodarczej. Nadto jest ona po rozwodzie, a sprawa rozwodowa odbyła się 19 maja 2021 r., zaś wcześniej, odwołująca się pozostawała w separacji faktycznej z mężem. Kolegium zwróciło uwagę, iż wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego odwołująca się złożyła w tym samym miesiącu, w którym odbyła się sprawa rozwodowa, tj. w maju 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że rodzina D. K. utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych matki.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium nie sposób przyjąć, iż odwołująca się zrezygnowała z zatrudnienia, czy też nie podejmuje pracy - z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Następnie organ odwoławczy przybliżył charakter opieki jaką ma sprawować opiekun niepełnosprawnego celem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz związek przyczynowy jaki ma występować między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W ocenie organu II instancji, taki związek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2021 r. wniosła D. K. Wskazała, iż w 2020 r. pracowała zagranicą przez ok. 4 miesiące, lecz z uwagi na pogarszający się stan matki, musiała wrócić do kraju. Akcentowała, że nie ma możliwości pozostawienia matki bez opieki. Do skargi załączyła zaświadczenie z DPS w O z dnia 4 stycznia 2022 r., z którego wynika, że stan zdrowia Z. S. pogarsza się. Ten stan był też powodem udzielenia matce skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych.
Nadto, skarżąca przedłożyła dokumentację medyczną matki, obrazującą m.in. jej choroby od 2016 r. do 2021 r., a także kolejne zaświadczenie z DPS w O (z dnia 11 marca 2022 r.) informujące o zakresie czasowym pomocy udzielanej Z. S. w tej placówce. W piśmie z dnia 16 marca 2022 r., skarżąca zwróciła uwagę na brak możliwości podjęcia pracy w sytuacji stałej dyspozycyjności związanej ze zdrowiem matki.
W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na którym ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, uzależnione jest od wykazania tego, że brak podejmowania lub rezygnacja z zatrudnienia przez opiekuna następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wymaga zatem, aby rezygnacja z aktywności zawodowej opiekuna, pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Powołany wyżej przepis wyznacza też zakres koniecznego postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro bowiem faktyczny (rzeczywisty) brak możliwości podjęcia zatrudnienia (lub rezygnacja z zatrudnienia) z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie tego świadczenia ukierunkowane winno zostać zasadniczo na ustalenie przez organ administracji zakresu opieki wymaganej i sprawowanej przez wnioskodawcę nad osobą niepełnosprawną, jak też ustalenie, czy z uwagi na zakres tej opieki, obiektywnie opiekun utracił możliwość prowadzenia aktywności zawodowej.
Inaczej mówiąc, koniecznym zadaniem organu administracji jest ustalenie tego, czy skala opieki potrzebnej osobie niepełnosprawnej i opieki rzeczywiście świadczonej na jej rzecz przez opiekuna, stanowi przeszkodę do podjęcia przez niego zatrudnienia lub jest powodem rezygnacji z pracy zarobkowej.
Analiza zaskarżonych w tej sprawie decyzji wskazuje, że orzekające organy administracji publicznej zaniechały ustalenia przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych sprawy.
Stwierdzić bowiem trzeba, że z decyzji organu I instancji wynika jedynie to, że organ ten odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, wskazując w tym względzie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), uznany jednak został za niezgodny z Konstytucją RP. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozwala stwierdzić, że sądy administracyjne obecnie przyjmują, iż przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - organy administracji mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niekonstytucyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19).
W istocie więc winny organy administracji przyjmować, że sama data powstania niepełnosprawności u podlegającej opiece dorosłej osoby niepełnosprawnej, nie ma znaczenia dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi takiej osoby (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 21/22). Powołując zatem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawę prawną decyzji odmownej, organ I instancji w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania tej sprawy. Z decyzji tego organu wynika przy tym, że żadne z kluczowych, a przedstawionych wyżej, okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, nie zostały w ogóle ustalone.
Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podał, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (brakiem podejmowania zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tym aspekcie SKO podało, że skarżąca nie pracuje, nie pobiera świadczeń z ZUS, nie prowadzi działalności gospodarczej, jest po rozwodzie, a sprawa sądowa odbyła się w maju 2021 r., czyli w tym samym miesiącu, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto, Kolegium wskazało, że rodzina skarżącej utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych matki. Oceniając zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego stwierdzić jednak należy, iż wbrew wypowiedzi tego organu, nie wskazuje ono na brak związku przyczynowego między sprawowaniem opieki przez wnioskodawczynię, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia. W decyzji organu odwoławczego nie znalazły się bowiem żadne ustalenia dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką i przedstawieniem tego, co na tę opiekę w istocie ma się składać. Powyższemu brakowi towarzyszyło zaniechanie ustaleń co do tego, czy sprawowana opieka obiektywnie wpłynęła na rezygnację skarżącej z aktywności zawodowej. Z rozważań Kolegium Odwoławczego mających przemawiać za odmową przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikało, że skarżąca nie pracuje, ani też nie prowadzi działalności gospodarczej.
Stwierdzić jednak trzeba, że te akurat okoliczności stanowią właśnie przesłanki uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia, z tym jednakże zastrzeżeniem, że pasywność zawodowa opiekuna winna wynikać właśnie z zakresu sprawowanej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wyżej zaś wskazano, tego aspektu SKO jednak w ogóle nie ustaliło i nie zbadało. Nie wiadomo przy tym także, jakie znaczenie dla sprawy przypisał organ odwoławczy zaakcentowanej okoliczności dotyczącej daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, która pokryła się z datą sprawy rozwodowej skarżącej. Przy braku bliższej wypowiedzi w tym względzie, nie sposób doszukać się związku tego faktu z kontrolowana sprawą.
Reasumując należy stwierdzić, że organ odwoławczy (jak też i organ I instancji) w ogóle nie ustaliły kluczowych dla tej sprawy elementów stanu faktycznego. Nie wiadomo bowiem, jaki jest w ogóle zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką i co na tę opiekę się składa. Powyższe skutkowało też brakiem ustaleń, czy zakres tej opieki mógł wpłynąć i istocie wpłynął, na brak podejmowania lub rezygnację przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec wskazanych niedostatków postępowania wyjaśniającego, przedwczesne i nieuprawnione było przyjęcie przez SKO, że w sprawie tej świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje z uwagi na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych merytorycznie koniecznych ocen i ustaleń w tej sprawie, przez co nie było podstaw by uznawać, że w rzeczywistości nie wystąpił związek przyczynowy, którego brak zarzucił organ odwoławczy.
Przedstawione rozważania nakazywały uchylić obie kontrolowane decyzje. Naruszały one przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nadto, decyzja organu I instancji naruszała art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów administracji będzie uwzględnienie przedstawionej oceny i przyjęcie, że nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej treść art. 17 ust. 1b ustawy, w tej części, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP.
Nadto, zadaniem organów administracji będzie dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie powyżej już przedstawionym. W tym kontekście organy rozważą konieczność ponowienia wywiadu środowiskowego albowiem przeprowadzony dotychczas w sprawie wywiad (k. 8 a.a.) jest lapidarny, powierzchowny i nie przedstawia danych obrazujących sytuację matki skarżącej, jak też zakresu opieki świadczonej przez D. K. W tym aspekcie nieodzowna może okazać się potrzeba skonfrontowania poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego ustaleń z dokumentami załączonymi przez skarżącą do akt sprawy sądowej (zaświadczeniami z DPS w O, historią medyczną matki skarżącej), co także może pozwolić udzielić odpowiedzi na pytanie o to, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, wykluczał możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.