Uzasadnienie
Rada Gminy Wiśniowa podjęła w dniu 24 stycznia 2013 r. uchwałę nr XVIII/175/13 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.
Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 2 pkt. 3 i 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1, 4 -7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13 ze zm.).
W § 1 uchwały wskazano, że ustala się stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wiśniowa, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Wiśniowa, w wysokości 0,05 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla przewozu osób. Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wiśniowa. Zgodnie z § 3 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Gminy Wiśniowa nr XVIII/175/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2475; dalej powoływanej jako "u.p.t.z."), poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich operatorów i przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Wiśniowa, w wysokości 0,05 złotych za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze, wbrew treści art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Skarżący wskazał, że w powołanej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników, zgodną z art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z., stawkę w kwocie 0,05 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Mimo, że u.p.t.z. w art. 16 ust. 4 jednoznacznie wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do nierównego traktowania niektórych z nich.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-99.4131.1.5.2013 z dnia 28 lutego 2013 r., Wojewoda Małopolski stwierdził częściową nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Gminy Wiśniowa w zakresie słowa "netto", użytego w jej § 1.
Skarżący wskazał, że rozwiązanie przyjęte w uchwale nr XVIII/175/13 Rady Gminy Wiśniowa jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wynika wprost z uzasadnienia jej projektu. W dokumencie tym wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak "uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest przewóz". Na powyższy aspekt wskazywał w toku całego procesu legislacyjnego Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu u.p.t.z. podnoszono m.in., że "opłaty za korzystanie z przystanków (mające służyć - jak wskazano w uzasadnieniu - finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK powinny być raczej dostosowane np. do wielkości taboru, autobusowego operatora lub przewoźnika oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu niż na przystanku - zatoce.
W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika, powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach - zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Uwzględnienie powyższych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do u.p.t.z. pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencję ustawodawcy.
Skarżący wskazał, że w transporcie publicznym na terenie gminy występują co najmniej dwa rodzaje autobusów - małe i duże. Małe autobusy to pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, a duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. W przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega zatem różnicę między tymi środkami, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co traktować należy jako dyskryminację części przewoźników. Istotnym kryterium jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu wynoszącej 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu.
Podobnie ilość pasażerów autobusu "małego" na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co z kolei przekłada się na, potencjalnie, dwa razy większą ilość śmieci na przystanku, czy większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy innych form zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. W pełni uprawniona wydaje się zatem konkluzja, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków.
W ocenie skarżącego z powyższego wynika jednoznacznie, że ustalona przez Radę Gminy Wiśniowa w zaskarżonej uchwale stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami w kosztach utrzymania przystanków, mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.
Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2475). Co prawda w treści zaskarżonej uchwały błędnie wskazano jako podstawę prawną: "ustawę z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie drogowym", niewątpliwie jednak w tym zakresie doszło jedynie do omyłki o charakterze redakcyjnym, ponieważ prawidłowo przywołany publikator aktu prawnego, tj. Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm., jednoznacznie wskazuje, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wiśniowa nr XVIII/175/13 w całości z uwagi na fakt, że stwierdzone w niej istotne naruszenie prawa prowadzi do dyskryminacji niektórych przewoźników, ponieważ nie różnicuje wysokości opłaty wnoszonej przez przewoźników na rzecz gminy z wielkością pojazdów, jakimi wykonują oni przewóz.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wiśniowa wniósł o uwzględnienie żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym skargą. Organ wskazał, że po dokonaniu analizy argumentów zawartych w skardze, mając na uwadze orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach tożsamych z przedmiotową sprawą, organ przychylił się do stanowiska, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały stanowią uchybienie względem powołanego wyżej art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zatem wniosek o uwzględnienie skargi jest uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wiśniowa z dnia 24 stycznia 2013 r. nr XVIII/175/13 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2495 ze zm.; zwanej dalej "u.p.t.z.") w brzmieniu na dzień 24 stycznia 2013 r.
Zgodnie z treścią art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
W myśl art.16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:
- 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;
- 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.
Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" (od łac. discrimino – rozróżniam) oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. I. Zybała, "Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje"; www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13; "pojęcie dyskryminacji").
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:
- - jednakowa wysokość stawki opłaty;
- - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców;
- - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust.5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".
Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd.
Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to pojęcie to odnosi się do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Odnośnie taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13, w którym Sąd stwierdził: "Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób a czasami autobusy zabierające po 50 i więcej pasażerów. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu.
Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów."
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. W § 1 uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla przewozu osób w wysokości 0,05 zł. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty - i to w ustawowo maksymalnej wysokości - spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.
Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Brak też jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że dyskusja na temat niedyskryminujących zasad miała miejsce przed podjęciem uchwały.
Zdaniem Sądu ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Jak już wskazano powyżej, nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób.
Zdaniem Sądu wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów.
Fakt, że wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, byłby dyskryminujący dla tego drugiego.
W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów.
W ocenie Sądu skoro w przepisie art. 16 ust.3 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz; por. też wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 24 stycznia 2013 r. nr XVIII/175/13 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w całości.