Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym: J. N. (dalej: skarżący) uzyskał na podstawie decyzji nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r. zezwolenie na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w B na odcinku 040 w km 0+485 strona lewa. Zezwolenie obowiązywało w okresie od 1 listopada do 31 grudnia 2013 r. Po upływie tego terminu w dniu 9 stycznia 2014 r. Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich wezwał skarżącego do usunięcia reklamy, względnie jej zalegalizowania. Wobec bezskuteczności wezwania Zarząd Województwa przeprowadził postępowanie administracyjne i decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. nakazał skarżącemu przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez niezwłoczne usunięcie ww. tablicy reklamowej oraz wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 6.182,40 zł za zajęcie pasa drogowego ww. tablicą reklamową bez zezwolenia w okresie od 1 stycznia do 11 marca 2014 r. Na skutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium wskazało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, albowiem pisma organu doręczano na adres, który nie jest ani adresem zamieszkania, ani adresem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego.
Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] 2014 r. Zarząd Województwa (pkt 1.) umorzył postępowanie w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i (pkt 2.) wymierzył skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 13 maja 2014 r. w kwocie 11.746,50 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 13 maja 2014 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego, w czasie której stwierdzono obecność ww. tablicy reklamowej pomimo braku aktualnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 11 czerwca 2014 r. wykazała, że ww. tablicę przemieszczono poza granicę pasa drogowego. Organ wskazał, że zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej za dalsze zajęcie pasa drogowego pomimo upływu terminu obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Skarżący odwołał się od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący stwierdził, że nie jest właścicielem tablicy reklamowej, która zajmowała pas drogowy bez zezwolenia i z tej przyczyny nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Skarżący wyjaśnił, że jest najemcą obiektu reklamowanego ww. tablicą i kolejnym najemcą samej tablicy reklamowej, która została umieszczona w pasie drogowym przez prawnych poprzedników skarżącego. Skarżący stwierdził ponadto, że wysokość kary wymierzonej kwestionowaną decyzją niezgodnie z prawem przekracza kwotę wymierzoną w pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r. Zdaniem skarżącego, zmiana ta oznacza, że w wyniku błędów procesowych organu pierwszej instancji skarżący jest zobowiązany do zapłaty wyższej kary, niż powinien był uiścić przed wniesieniem odwołania od nielegalnej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium wskazało, że w decyzji nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r. pouczono skarżącego o konieczności wystąpienia na dwa tygodnie przed upływem terminu ważności zezwolenia z wnioskiem o nowe zezwolenie lub usunięcia tablicy reklamowej z pasa drogowego. Skoro skarżący tego obowiązku nie dopełnił, co w ocenie organu oznacza, że "argument zawarty w odwołaniu, iż jest tylko najemcą reklamy nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy". W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił okres zajmowania przez reklamę pasa drogowego pomimo braku zezwolenia i uwzględniając te dane naliczył wysokość kary pieniężnej w prawidłowej kwocie.
Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. J. N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na ww. decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności (względnie o jej uchylenie). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1-5 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460; dalej: u.d.p.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji względem osoby, która nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko prezentowane w toku postępowania. Skarżący wyjaśnił również, że zamierzał usunąć tablicę reklamową w oczekiwanym przez organ terminie, jednak właściciel tej tablicy poinformował go, że będzie się ubiegał o przedłużenie zezwolenia, jak również, że będzie korzystał z tej tablicy w dalszym ciągu i nie należy jej usuwać. Skarżący zażądał ponadto wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak również rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.
Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie dotyczące nałożenia kary jest odrębnym – wszczynanym z urzędu – postępowaniem w stosunku do wywołanego wnioskiem strony postępowania o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1096/12, LEX nr 1303686). Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisów art. 40 ust. 12 u.d.p. (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1491/11, z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy jednocześnie zauważyć, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 314/14, LEX nr 1502814; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1090/13; LEX nr 1502675).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że istotą sporu między stronami aktualnego postępowania sądowego jest kwalifikacja skarżącego J. N. jako strony kontrolowanego postępowania. Istotne jest przy tym, że poza sporem pozostaje ta okoliczność, że skarżący nie jest właścicielem tablicy reklamowej, którą zajęto pas ruchu drogowego w okresie od 1 stycznia do 13 maja 2014 r. Skarżący nie kwestionował również tych ustaleń organu, zgodnie z którymi to skarżący był podmiotem, któremu udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego sporną tablicą reklamową w okresie do 31 grudnia 2013 r., na podstawie decyzji nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r.
Należy zatem zauważyć, że to okoliczności konkretnej sprawy decydują, kto może być podmiotem obciążonym karą pieniężną z art. 40 ust. 12 u.d.p. Ustalenia w tym zakresie są zatem niezbędnym elementem postępowania administracyjnego, prowadzonego w warunkach przytoczonego przepisu. Jak bowiem słusznie się podnosi w orzecznictwie, istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny).
Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje – sankcję administracyjną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1619/13, LEX nr 1486250).
Sąd zauważa przy tym, że w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. (powołanym przez Zarząd Województwa w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej) kara pieniężna obejmuje czyn polegający na zajęciu pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W ocenie Sądu, aby przyjąć ponad wszelką wątpliwość kwalifikację konkretnego podmiotu jako legitymowanego biernie do obciążenia ww. karą, należy ustalić, czy podmiot, który zajmował pas drogowy na podstawie wygasłego zezwolenia miał obiektywną możliwość, by zgodnie z prawem usunąć sporne zajęcie pasa drogowego.
Należy podkreślić zatem, że nie zawsze w przypadku art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. można wymierzyć karę za zajęcie pasa drogowego temu samemu podmiotowi, który uzyskał ostatnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Niekiedy bowiem, zwłaszcza z uwagi na przekształcenia właścicielskie (lub dotyczące faktycznego władztwa nad rzeczą zajmującą pas drogowy), stan faktyczny polegający na dalszym zajmowaniu pasa drogowego przez tę samą rzecz, której dotyczyło poprzednie zezwolenie nie będzie wcale kwalifikował się do przypadku z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., ale – właśnie z uwagi na brak tożsamości podmiotu, któremu udzielono ostatniego zezwolenie z podmiotem, który po upływie ważności tego zezwolenia zajmuje pas drogowy – zastosowanie znajdzie już art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.
W ocenie Sądu, organy obu instancji w zasadzie zignorowały ustalenia w zakresie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Skarżący bowiem w toku pierwotnego postępowania wyraźnie sygnalizował, że nie jest właścicielem tablicy reklamowej zajmującej pas drogowy. Już samo to oświadczenie skarżącego powinno było skłonić Zarząd Województwa i Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przeprowadzenia wyczerpujących ustaleń, obejmujących wskazanie podmiotu, który od dnia 1 stycznia 2014 r. korzysta z realnego władztwa nad wspomnianą tablicą reklamową. Tylko takiemu podmiotowi można bowiem – w realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej – wymierzyć karę pieniężną. To ten bowiem podmiot zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.
Organy obu instancji skupiły się jednak na prostym wskazaniu, że skoro skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na podstawie decyzji nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r. i skoro nie usunął tablicy reklamowej do 31 grudnia 2013 r., ani nie złożył wniosku o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (jak go pouczono w tej decyzji) – to on właśnie powinien zostać obciążony karą wymierzoną w zaskarżonej decyzji. Tymczasem kara wymierzana na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. w żadnym wypadku nie jest karą za czyn polegający na niewykonaniu warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, które zarządca drogi określa stosownie do art. 40 ust. 14 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.). Choć bowiem w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z sankcją karną, a z sankcją administracyjną, to niewątpliwie obie te instytucje zalicza się do norm o charakterze represyjnym, z którymi ściśle związana jest zasada określoności czynu zagrożonego karą.
Organy administracji mają zatem możliwość wymierzania kar administracyjnych wyłącznie za takie czyny, które ściśle odpowiadają adekwatnej normie prawnej. To zaś oznacza, że nie jest zasadny argument organu dotyczący rzekomej tożsamości stron postępowania dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i postępowania dotyczącego kary za zajęcie pasa drogowego po tym terminie.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem rzetelnych ustaleń w zakresie podmiotu, który powinien zostać obciążony karą za zajęcie pasa drogowego w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Z uwagi na doniosłość tego zagadnienia Sąd uznał za przedwczesną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie ewentualnego naruszenia pozostałych norm prawa procesowego i materialnego.
Dlatego też w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi natomiast na tożsamość stwierdzonych naruszeń prawa oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku. Dokonają zatem precyzyjnych ustaleń w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 13 maja 2014 r.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji.