Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy w dniu 14 lutego 2019 r. skarżąca A. M-Z. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna (decyzja z 14 lutego 2019 r., znak: [...]). Następnie decyzją z 12 marca 2019 r., znak: [...], orzeczono o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 14 lutego 2019 r. w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku.
W dniu 26 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru osób bezrobotnych od 1 września 2019 r. w związku z podjęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Do wniosku dołączyła kopię wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (numer: [...]), w którym wskazano datę rozpoczęcia działalności gospodarczej 1 września 2019 r. Na tej podstawie Starosta decyzją z 26 sierpnia 2019 r. znak: [...], orzekł o pozbawieniu skarżącej statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku od 1 września 2019 r. Z wydruku CEIDG wynika, że działalność gospodarczą rozpoczęła 1 września 2019 r., natomiast 11 września 2019 r. zaprzestała jej wykonywania. Po zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej w okresie od dnia 17 września 2019 r. do dnia 6 października 2019 r. skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim.
Po zakończeniu zwolnienia lekarskiego skarżąca dokonała 8 października 2019 r. kolejnej rejestracji jako osoba bezrobotna (decyzja z 14 października 2019 r., znak: [...]). Jednocześnie Starosta decyzją z dnia 14 października 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b", art. 73 ust. 5 oraz ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482) – dalej u.p.z.i.r.p., odmówił przyznania skarżącej od dnia 8 października 2019 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy z powodu niespełnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, warunków określonych w ustawie.
W odwołaniu A. M-Z. wniosła o uchylenie decyzji oraz przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, podnosząc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz błędne zinterpretowanie art. 73 ust. 5 ustawy, poprzez nieprawidłowe wskazanie 14 dni na ponowne zarejestrowanie się w urzędzie pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej oraz zakończenia świadczenia pracy w ramach umowy o świadczenie usług. Skarżąca wskazała, iż skutek wypowiedzenia umowy o świadczenie usług medycznych, którą świadczyła na rzecz podmiotu Centrum Medyczne [...] sp. z o.o. w K., nastąpił dopiero 3 października 2019 r. (tj. data odbioru przez nią wypowiedzenia umowy). Zdaniem skarżącej, to od tej daty powinien być liczony 14-dniowy termin na ponowne zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy. W załączeniu dołączyła kopię rozwiązania umowy o świadczenie usług medycznych z 11 września 2019 r., z którego wynika, iż dniem rozwiązania umowy jest dzień odebrania przez zleceniobiorcę pisma.
Jednocześnie wskazała, iż od 17 września 2019 r. do dnia 6 października 2019 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, co potwierdza przedłożona 30 października 2019 r. kserokopia zaświadczenia lekarskiego ZUS ZŁA. Nadto, niezwłocznie po zakończonym leczeniu zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, co jej zdaniem uprawnia do przyznania zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy.
Pismem z 13 listopada 2019 r., zawiadomiono skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Zawiadomienie zostało doręczone 5 grudnia 2019 r. Z uwagi na fakt, iż nie upłynął wyznaczony w wezwaniu termin do czynnego uczestnictwa w postępowaniu, termin załatwienia sprawy uległ wydłużeniu do 17 grudnia 2019 r.
Wojewoda decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) – dalej k.p.a., na podstawie art. 71 w związku z art. 73 ust. 7 u.p.z.i.r.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie zgłosiła się do Urzędu Pracy w terminie 14 dni od ustania zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, tj.11 września 2019 r. Działalność gospodarczą zaprzestała wykonywać 11 września 2019 r. Po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej przebywała na zwolnieniu lekarskim od 17 września 2019 r. do 6 października 2019 r., a zarejestrowała się jako bezrobotny dopiero 8 października 2019 r.
Wojewoda podkreślił, że art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p. wyraźnie stanowi, iż po zakończeniu, prowadzenia pozarolniczej działalności należy się zgłosić do 14 dni. Wyjątkiem są sytuacje, gdy osoba po ustaniu prowadzenia pozarolniczej działalności pobiera zasiłek chorobowy, w takim przypadku okres 14 dni liczony jest od dnia ustania pobierania zasiłku chorobowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ l instancji nie mógł zastosować w przypadku skarżącej przepisu art. 73 ust. 5 ustawy, ponieważ nie zgłosiła się do rejestracji w terminie 14 dni od ustania prowadzenia działalności gospodarczej.
W związku z powyższym, 8 października 2019 r., kiedy to skarżąca ponownie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, organ l instancji rozpatrywał jej uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisów ogólnie regulujących przyznanie tego prawa, a więc na podstawie art. 71 ustawy, w związku z art. 73 ust. 7 ustawy.
Wojewoda podkreślił, że badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, o którym mowa w art. 71 ustawy, w przypadku skarżącej to okres od 7 kwietnia 2018 r. do 7 października 2019 r. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w okresie 18 miesięcy skarżąca była zatrudniona: od dnia 7 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w Centrum Medycznym [...]Sp. z o.o.
w K. ul. [...], w pełnym wymiarze czasu pracy. W badanym okresie można zaliczyć jej do okresu uprawniającego do zasiłku 269 dni; od dnia 1 stycznia 2019 r. do 11 stycznia 2019 r. prowadziła działalność gospodarczą zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z 14 lutego 2019 r. Ponieważ nie udokumentowała ona faktu opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, okresu tego nie można zaliczyć do wymaganych 365 dni. Nawet gdyby posiadała 11 dni okresu prowadzenia działalności gospodarczej nie miałby one wpływu na przyznanie prawa do zasiłku.
Organ podkreślił, że na dzień rejestracji skarżąca wykazała 269 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym, w badanym okresie nie posiada ona 365 dni uprawniających do zasiłku. Przepisy ustawy zostały tak sformułowane, że nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na sytuację życiową lub materialną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M-Z. zarzuciła naruszenie:
- - art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż okres 14 dni wskazany w przepisie winien być liczony od dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej wskazanego w CEIDG, podczas gdy termin ten powinien rozpocząć bieg od daty zgłoszenia tego faktu we właściwym urzędzie,
- - art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- - pominięcie w ustaleniach poczynionych przez organ okoliczności, że wniosek o wyrejestrowanie działalności gospodarczej został złożony 7 października 2019 r., czyli dzień przed zarejestrowaniem się w Urzędzie, bowiem wcześniej, tj. w okresie od 17 września 2019 r. do 6 października 2019 r. pozostawała na zwolnieniu L-4, co pozwala na przyjęcie, że 14-dniowy termin wskazany w art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p. winien być liczony od dnia 7 października 2019 r.,
- - dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia wydanej z naruszeniem prawa decyzji organu l instancji i przyznania zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy co doprowadziło do pozbawienia jej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych,
- - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie nieodpowiadające wymogom normatywnym i tym samym niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
- - art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy z powodu niespełnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, warunków określonych w ustawie,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia 14 lutego 2019 r., w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu uprawnionej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325) -- p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 14 października 2019 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej A. M-Z. od dnia 8 października 2019 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy.
Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a, d u.p.z.i.r.p., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni; opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W myśl art. 73 ust. 5 i 7 u.p.z.i.r.p., bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust.
4. Osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4.
Sąd uznał, że organ odwoławczy, nie uzupełniając postępowania dowodowego, błędnie, tak jak organ I instancji, zastosował ww. art. 73 ust. 5 ww. ustawy poprzez wskazanie, że 14 dni na ponowne zarejestrowanie się w urzędzie pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych biegnące od daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej rozpoczęło bieg, w przedmiotowej sprawie, w dniu 11 września 2019 r. Owszem - z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że taką datę wskazano jako zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą, a wpis do tej ewidencji korzysta z domniemania prawnego, ale pamiętać należy, że takie domniemanie, może zostać skutecznie podważone przez wskazanie rzeczywistej daty zaprzestania wykonywania działalności. W niniejszej sprawie właśnie skarżąca wykazała, przedkładając wypowiedzenie umowy z Centrum Medycznym [...] Sp. z o.o.
w K. z dnia 11 września 2019 r., że skutek wypowiedzenia umowy o świadczenie usług medycznych, którą świadczyła na rzecz podmiotu Centrum Medyczne [...] sp. z o.o. w K., nastąpił z dniem odbioru przez nią wypowiedzenia tej umowy. Wg skarżącej jest to dzień 3 października 2019 r. (organ nie zażądał jednak od skarżącej dowodu na powyższą okoliczność). Prawidłowo zatem podniosła skarżąca, że od tej daty – dnia odebrania wypowiedzenia umowy nastąpiło skuteczne jej wypowiedzenie i od tego dnia (z uwzględnieniem okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim) powinien być liczony 14-dniowy termin na ponowne zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, mając na uwadze art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p., ustali datę odbioru przez skarżącą wypowiedzenia umowy z dnia 11 września 2019 r. i od tej daty, jako daty zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, przy uwzględnieniu zwolnienia lekarskiego, policzy 14-dniowy termin na ponowne zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.