Uzasadnienie
Skarżąca K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie nieprawidłowego przeprowadzenia egzaminu magisterskiego oraz nieprawidłowości przy wystawianiu ocen. W skardze szeroko opisała nieprawidłowe jej zdaniem postępowanie uczelni związane z przeprowadzeniem egzaminu magisterskiego na kierunku [...] oraz wystawiania poszczególnych ocen.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że brak jest aktu lub czynności, które to mogłyby podlegać kontroli sądu administracyjnego, nie ma też żadnego postępowania, w którym mógłby pozostawać w zwłoce.
W piśmie z 10 marca 2012 r. skarżąca mimo wezwania sądu nie wskazała zaskarżonego aktu lub czynności, twierdząc, że Rektor zbywa każdą wniesioną przez nią drogą elektroniczną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Co konkretnie może stanowić przedmiot kontroli określają art. 3 - 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Badając kwestię dopuszczalności niniejszej skargi stwierdzić należy, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady administracyjne zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze.
W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii.
Sądowa kontrola aktów organów uczelni uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne, a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej.
Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz.85 ze zm.). Zgodnie z powołaną ustawą w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzenie nieważności dyplomu (art. 77 ust.
5) stypendiów (art. 86 ust. 2), skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3). Z powyższego wynika zatem, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08 CBOISA), jako że są one decyzjami administracyjnymi.
Od takich aktów należy natomiast odróżnić rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów czy wydanych na jego podstawie uchwałach rady danego wydziału. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego).Tego rodzaju aktem czy czynnością jest wystawianie ocen czy zasady realizowania egzaminu magisterskiego. Są to czynności wewnętrzne, skierowane na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym sam fakt jego podjęcia bądź nie, jak w przypadku zarzucanej organowi bezczynności w tym zakresie, nie wywiera bezpośredniego skutku na istnienie tego stosunku.
Ewidentnie bowiem na sytuację strony wpływ miał dopiero wynik końcowy niniejszego postępowania, np. decyzja o skreśleniu z listy studentów. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z tego uprawnienia skutecznie skorzystała zaś skarżąca w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1084/20.
Reasumując, skoro sprawa wstawiania ocen oraz przebiegu egzaminu magisterskiego jest wyłącznie czynnością/aktem zakładowym wewnętrznym i nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i z tego względu nie podlega kontroli sądu administracyjnego, dlatego też niedopuszczalna jest wniesienie skargi tym zakresie.
Wobec powyższego, Sąd - uznając, iż sprawa nie należy do jego właściwości - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił sentencji postanowienia.