Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2019 r., nr: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2019 r, nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania R. G. (dalej: skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką G. K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. póz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej jako "u.ś.r.").
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
R. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. K. Z dołączonego do wniosku orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 18 marca 2019 r., nr [...], wynika, że G. K. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od 11 lutego 2019 r. Nie ustalono daty początkowej niepełnosprawności.
G. K. jest wdową. Oprócz wnioskodawczyni posiada jeszcze dwoje dzieci - córkę i syna.
W dniach 12 czerwca oraz 25 czerwca 2019 r. organ l Instancji przeprowadził wywiady środowiskowe z wnioskodawczynią i jej matką. Wynika z nich, że R. G. zamieszkuje wraz z matką oraz siostrzenicą, której matka zmarła w maju 2018 r. Wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu, ani też nie jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna. Matka wnioskodawczyni pozostaje w stałym leczeniu z powodu miażdżycy nóg, ma problemy z poruszaniem się, ma stany lękowe oraz depresyjne. Skarżąca oświadczyła, że sprawuje stałą opiekę nad matką, która polega na utrzymywaniu w czystości jej pokoju, praniu, prasowaniu, robieniu zakupów, przygotowaniu i podawaniu posiłków, umawianiu wizyt lekarskich, kupowaniu lekarstw i ich podawaniu matce, a także dbaniu o jej higienę osobistą. Stwierdziła, że jej obecność przy matce jest konieczna, gdyż po ostatnich przeżyciach związanych ze śmiercią córki nie chce zostawać sama w domu.
Ze świadectw pracy wynika, że wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pozostawała w zatrudnieniu w okresie od 19 listopada 1990 r. do 31 lipca 1991 r, a umowa o pracę uległa rozwiązaniu na skutek wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę. Po rozwiązaniu stosunku pracy pobierała zasiłek dla bezrobotnych.
W oświadczeniu z 17 września 2019 r. skarżąca wskazała, że do 2012 r. prowadziła działalność gospodarczą, a po tym okresie wyjeżdżała na kilkutygodniowe okresy do pracy za granicą. Od 2015 r. zajmowała się siostrą oraz jej małoletnią córką. Od śmierci siostry w 2018 r. pod jej opieką pozostaje małoletnia siostrzenica. Chciała podjąć pracę w Polsce, ale aktualnie musi opiekować się matką.
W tych okolicznościach sprawy Prezydent Miasta decyzją z [...] 2019 r, nr [...], odmówił przyznania R. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką G. K. W uzasadnieniu organ pomocowy wskazał, że w sprawie brak jest możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność G. K. Nie została więc spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art 17 ust. 1b u.s.r.
Organ przeprowadził jednak dodatkowe postępowanie, w którym ustalił, że istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby wymagającej opieki, a nadto wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W odwołaniu R. G. odniosła, że w oświadczeniu z 18 września 2019 r. szczegółowo opisała powody dla których nie może podjąć pracy zarobkowej oraz wskazała, że ani jej siostra ani brat nie mogą tej opieki sprawować. Ponadto wskazała na zaświadczenie lekarskie z 13 września 2019 r., wydane przez lekarza medycyny z Gminnego Zakładów Opieki Zdrowotnej w S, z którego wynika, że jej matka wymaga opieki całodobowej.
Rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium stwierdziło, że organ pomocowy dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że powyższy przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Kolegium powyższa wada nie mogła jednak stanowić podstawy do uznania odwołania skarżącej za uzasadnione w związku wystąpieniem przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia.
Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując) musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu uniemożliwiającym jej zadbanie o własne potrzeby. W grupie osób niepełnosprawnych znajdują się osoby, które wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, a są też osoby, które będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.
Dalej Kolegium podało, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomoc osobie wymagającej opieki w szeregu czynnościach wymienionych w oświadczeniu skarżącej (np. robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, umawianie wizyt lekarskich, pomoc w wizytach u lekarzy, realizacja recept) nie musi jeszcze oznaczać konieczności niepodejmowania zatrudnienia.
Skarżąca do roku 2012 prowadziła działalność gospodarczą, a następnie do roku 2015 r. pracowała dorywczo za granicą. Od 2015 r. opiekowała się swoją siostrą i jej córką. Jak natomiast wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matka skarżącej została uznana za osobę niepełnosprawną od 11 lutego 2019 r. Brak jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia.
Organ odwoławczy uznał, że zakres sprawowanej opieki nad G. K. nie uzasadnia konieczności rezygnacji z zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze godzin. Oprócz skarżącej, zobowiązani do alimentacji w stosunku do G. K. są jej siostra i brat. Okoliczności, że siostra skarżącej ma własną rodzinę, a brat pracuje zawodowo nie uniemożliwiają wywiązywania się z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych wobec matki. Czynności opiekuńcze sprawowane przez skarżącą mogą zostać podzielone pomiędzy nią oraz pozostałe rodzeństwo. Gdyby rodzeństwo nie mogło osobiście opiekować się matką, to pozostaje możliwość wynajęcia opiekunki na kilka godzin dziennie. W aktualnej sytuacji gospodarczej istnieją różne możliwości podejmowania zatrudnienia, w tym także pracy w miejscu zamieszkania.
W ocenie organu odwoławczego wskazane wyżej okoliczności powodują, że skarżąca nie spełnia przesłanki wymaganej do przyznania jej świadczenia.
R. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., a polegające na:
- - dokonaniu przez organ pobieżnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
* pominięciu przy dokonywaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności faktycznej, jaką jest obiektywny brak możliwości podjęcia się całodobowej i wszechstronnej opieki przez innych krewnych G. K.,
* pominięciu analizy stanu zdrowia G. K., wskazującego na bezwzględną potrzebę sprawowania nad nią całodobowej opieki,
- - pominięciu przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust.1 u.ś.r. poprzez zaniechanie ustalenia zakresu potrzebnej G. K. opieki i pomocy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. póz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga okazała się niezasadna, gdyż kontrolowana zgodnie z powyższymi kryteriami decyzja jest prawidłowa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 listopada 2019 r., nr: [...], utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2019 r, nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania R. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką G. K. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 17 u.ś.r. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd w pełni podziela pogląd Kolegium, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Powoływany w decyzji organu l instancji art. 17 ust.lb ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2019 r, l OSK 300/19, z 26 kwietnia 2019 r, l OSK 8/19, publ. CBOSA).
Z powołanych przepisów wynika zatem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wymienione w nich przesłanki.
Skarżąca pomimo spełniania przesłanki pierwszej, co wyżej wykazano, nie spełnia jednak przesłanki drugiej, a to niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawarta jest w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie to określone jest w powołanym przepisie szeroko jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Jak już zostało podniesione, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca do roku 2012 prowadziła działalność gospodarczą, a następnie do roku 2015 r. pracowała dorywczo za granicą. Od 2015 r. opiekowała się swoją siostrą i jej córką. Jak natomiast wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matka skarżącej została uznana za osobę niepełnosprawną dopiero od 11 lutego 2019 r. W związku z powyższym prawidłowo organy zarówno l, jak i II instancji stanęły na stanowisku, że w sprawie R. G. nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy, pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy zarobkowej (ostatnia praca dorywcza w 2015 r.) oraz jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką (uznana za osobę niepełnosprawną dopiero od 11 lutego 2019 r.). Świadczenie to przysługuje bowiem określonym osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wówczas, gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zasiłek pielęgnacyjny zastępuje więc dochód wynikający z wykonywania pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca, a jego istotą jest co prawda tylko częściowe, ale zrekompensowanie strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub "rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. "Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy." (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 8 października 2019 r, sygn. akt III SA/Kr 727/19, publ. CBOSA).
Opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują natomiast, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia oraz nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny.
Wskazane powyżej okoliczności faktyczne, zdaniem Sądu powodują, że R. G. nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.