Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 września 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 77 § 1 i art. 6, 7, 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 Nr 98, póz. 1071 z późn. zm./ po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania identyfikatora zezwalającego na wjazd na ulicę [...], prowadząca do [...] w [...] dla J. P., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami:
W dniu [...] listopada 2003 r. J. P. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji przedłużającej identyfikator na wjazd do [...] na 2004 rok. W odpowiedzi na to, Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił wydania identyfikatora uznając brak możliwości wydania identyfikatora upoważniającego do niestosowania się do znaku zakazu ruchu na ul. [...] dla przewozów wahadłowych i okazjonalnych.
Na skutek zażalenia wniesionego przez J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia wniosku dot. wydania identyfikatora na wjazd na ul. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy 30 dniowy termin celem załatwienia wniosku w sposób przewidziany prawem uznając konieczność wydania przez organ decyzji administracyjnej we wskazanej sprawie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie, uznając jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi nie jest decyzją administracyjną lecz ustanowieniem obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi.
Po skutecznie wniesionym przez J. P. odwołaniu od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż zezwolenia na wjazd stanowią decyzje administracyjne, a zatem postępowanie Burmistrza powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem w formie decyzji, a nie umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
Ponowne rozpoznanie przez Burmistrza Miasta [...] przedmiotowej sprawy skutkowało wydaniem w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzji nr [...] identycznej w swej treści jak decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r., - umarzającej postępowanie, uchylonej rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] i kolejnego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania identyfikatora zezwalającego na wjazd na ulicę [...] w [...] dla J. P.. W motywach uzasadnienia podano jako przyczynę umorzenia również bezprzedmiotowość postępowania.
Przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło na ustalenie następującego stanu faktycznego:
Ulica Przewodników [...] pierwotnie posiadała charakter drogi wojewódzkiej, a następnie drogi powiatowej. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] zaliczyła ul. [...] do kategorii dróg publicznych gminnych. W dniu [...] maja 2001 r. podpisano Protokół przekazania dróg między Zarządem Powiatu [...] z Zarządem Miasta [...] i ostatecznie ul. [...] nabrała charakteru drogi publicznej gminnej, którego zarząd objęła gmina miasta [...], przejmując jej administrowanie wraz z istniejącą organizacją ruchu obejmującą zlokalizowanie znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" wraz z umieszczoną pod nim tabliczką, że zakaz nie dotyczy pojazdów z identyfikatorem wydanym przez Urząd Miasta [...], umieszczoną przy wjeździe na ulicę.
Identyfikatory na wjazd do [...] otrzymywali stali mieszkańcy oraz pracownicy [...]Parku Narodowego, Państwowych Kolei Linowych i służb technicznych, domy zakonne sióstr i braci A., zaopatrzenie oraz taxi.
Burmistrz Miasta [...] w uzasadnieniu powołanej decyzji podkreślił, że nie był organem właściwym w sprawie wydawania zezwoleń na wjazd w ul. [...]. Ponadto zaznaczył, iż wydawanie identyfikatorów jest czynnością materialne -techniczną, od której nie przysługuje odwołanie.
Od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r nr [...] J. P. złożył odwołanie, w którym zakwestionował fakt braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania identyfikatora w formie decyzji administracyjnej.
Podniósł ponadto, że zezwolenia wydawane są w sposób dowolny, gdyż otrzymują je biura podróży, służby komunalne oraz komunikacja regularna. Natomiast przewoźnikom nieregularnym prawa tego odmawia się z niewiadomej przyczyny. Znak zakazu znajdujący się przy wjeździe na ul. [...] jest nielegalny, gdyż ograniczenia w możliwości wjazdu na drogach publicznych mogą być wprowadzone wyłącznie czasowo, a tabliczka umieszczona pod znakiem zakazu wjazdu nie stanowi znaku drogowego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. określającego wzory obowiązujących znaków drogowych, sygnałów drogowych i tabliczek.
Decyzją z dnia 27 września 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną przekazując sprawę Burmistrzowi Miasta [...] do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po raz kolejny wskazano, że wydawanie identyfikatorów powinno się odbywać w drodze decyzji administracyjnych.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł J. P. wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygniecie sprawy.
W uzasadnieniu skargi zakwestionował ograniczenie się przez SKO w [...] wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia Burmistrza pod kątem zarzutów zawartych w odwołaniu, podkreślając konieczność przeprowadzenia ponownego rzetelnego postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium odwołało się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W omawianej sprawie nie można przychylić się do stanowiska organu odwoławczego. Obowiązujące przepisy ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, póz. 908) nie dają podstawy do rozstrzygnięcia rozpatrywanej kwestii w formie decyzji administracyjnej.
Przepisy powołanej ustawy stanowią w art.
7. ust 1. "Znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje, ust 2. Minister właściwy do spraw transportu i minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania sygnałów drogowych do postanowień umów międzynarodowych, określi, w drodze rozporządzenia, znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania, ust 3. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach."
Na podstawie wymienionej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. - w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2003. Nr 177 póz. 1729), określając w §2.1., że "działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:
- 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych w szczególności:
- a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,
- b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,
- c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,
- d) zatwierdzanie organizacji ruchu,
- e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,
- f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,
- g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,
- h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;
- 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;
- 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
- 2. Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.
Natomiast "organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. "(§11). Natomiast jak wynika z § 2 ust.4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków drogowych /Dz.U. Nr 170, poz.1393/ napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku.
Stosownie do przepisów art. 10 powoływanej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Wojewoda zaś sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie.
Organami zarządzającymi ruchem są natomiast co do zasady: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do dróg krajowych, marszałek województwa w stosunku do dróg wojewódzkich, starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych, zaś prezydent miasta w stosunku do dróg publicznych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.
Podzielając pogląd prezentowany przez organ odwoławczy i uznając zasadność wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach, konieczne byłoby wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego, iż wydawanie identyfikatorów jest sprawa indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej na podstawie konkretnego przepisu prawnego.
Podkreślić należy, że żaden przepis powołanych wyżej aktów prawnych nie przewiduje wydawania w omawianych sprawach decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a.
Z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji "znak drogowy" jest aktem posiadającym charakter "generalnie konkretny" (M Bogusz: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny, 2000, Nr 1-2, s. 181). Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli" {E. Ochendowski: Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 167). Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem. Różnią się z kolei od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swojej generalności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualizowane ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji.
Słusznie organ l instancji przytacza właściwe w tym przedmiocie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r. sygn SAB/Wr 26/87, ONSA 1987/2/92 potwierdzające, że "sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej."
Tak samo orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach w wyroku z dnia 11 marca 1992 r NSA SA/Ka 117/92, OSP 1994/7/128 stanowiąc, że "ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (§ 3 pkt 5 zarządzenia Ministra Komunikacji i Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. - M.P. Nr 31, póz. zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników".
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu l instancji, iż zarządzanie ruchem drogowym na drogach publicznych nie jest decyzją administracyjną, lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się użytkowników drogi adresowanym do nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników.
Zgodnie z orzeczeniem NSA z 26 maja 2003 r. sygn III SA/Kr 1437/02 "wydając identyfikatory zarządca drogi jedynie potwierdza treść znaku, a nie przyznaje czy odmawia uprawnień określonym podmiotom."
W konkluzji zgadzając się w z przyjętą w tym zakresie linią orzecznictwa oraz stanowiskiem organu l instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a, lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 12707 uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej.