Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K z dnia [...] 2021 r., znak: [...] odmawiającą przyznania M. U. (dalej: skarżąca), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. M. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] 2021., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że matka skarżącej (ur. w 1941 r.) legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności z dnia 31 marca 2021 r., ustalającym że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności – stopień niepełnosprawności przyznano na stałe. Nie ustalono od kiego istnieje inwalidztwo, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31 marca 2021 r. Uwzględniając treść wyroku Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i z tych powodów odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podniosła, że mama jest osobą bardzo schorowaną, ma zaniki pamięci, kłopoty z kręgosłupem, a w związku z tym chodzeniem, problemy z jelitami i z tego względu musi opiekować się matką i nie może podjąć pracy zarobkowej.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 17 ust. 1, 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy wskazał, że matka skarżącej choruje na chorobę Alzheimera, ma również schorzenia gastrologiczne i laryngologiczne, jest osobą zależną od pomocy innych osób i wymaga stałej pomocy przy zaspokajaniu potrzeb życiowych. Skarżąca mieszka razem z matką, zaś sprawowanie opieki polega na organizowaniu przyjazdu pielęgniarki, gotowaniu, sprzątaniu, podawaniu leków. Nadto skarżąca pomaga w pielęgnacji, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, zapewnia kontakt z lekarzem oraz załatwia sprawy urzędowe. Skarżąca oświadczyła również, że jej matka cierpi również na bóle kręgosłupa i ma kłopoty z chodzeniem.
Kolegium nie kwestionowało, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką oraz że matka takiej opieki wymaga. Kolegium podkreśliło, że sprawowanie stałej, osobistej opieki nad bliską osobą posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, nie jest jedynym i wyłącznym kryterium przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadniczym kryterium dla przyznania prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania takiej opieki, względnie niepodejmowanie zatrudnienia wyłącznie z tej przyczyny. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż opieka ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. Kolegium wskazało, że obowiązek pomocy rodzicowi wynika z obowiązku alimentacyjnego dziecka względem rodzica, co wynika wprost z regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w związku z czym świadczenie to nie jest przyznawane za sama opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Nie jest to również forma wynagrodzenia przez Państwo osób, które realizują swój obowiązek prawny (obowiązek alimentacyjny), w związku z czym świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako gratyfikacja ze strony Państwa za realizację obowiązku prawnego czy jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczną rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad bliską osoba niepełnosprawna, a nie z innych przyczyn. Powyższa przesłanka jest zatem zasadniczą, podstawową okolicznością - oprócz faktu sprawowania opieki - warunkującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stad też związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jego niepodejmowaniem, a sprawowana opieka, musi być bezpośredni i ścisły.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, która niewątpliwie wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przyznawanym osobie niepełnosprawnej, nawet w stopniu znacznym, ale jej opiekunowi, wyłącznie w sytuacji, gdy można stwierdzić bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki.
Natomiast jak wynika z materiałów dowodowych zebranych w sprawie, skarżąca jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy od 13.07.2018 r. jako osoba długotrwale bezrobotna, nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nadto w dniu 17 maja 2021 r. skarżąca oświadczyła, że nigdzie nie pracuje od dłuższego czasu, nie podejmuje prac dorywczych oraz, że nie zrezygnowała z zatrudnienia by opiekować się matką, ponieważ wcześniej matce pomagała doraźnie, dopiero w ostatnim czasie gdy stan zdrowia matki znacznie się pogorszył sprawuje całodobową opiekę.
Z kolei w oświadczeniu z dnia 29.09.2021 r. skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy nie tylko ze względu na opiekę nad matką, ale ze względu na swój stan zdrowia, jednak odkąd Jej stan zdrowia się poprawił, stan zdrowia matki się pogorszył.
Kolegium podkreśliło również, że z akt sprawy nie wynika, gdzie przed zarejestrowaniem w GUP jako osoba bezrobotna pracowała skarżąca (tj. u jakich pracodawców i w jakim okresie), jednak bezspornym jest, że skoro od lipca 2018 r. skarżąca jest zarejestrowana w GUP jako osoba długotrwale bezrobotna, a w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym dla matki skarżącej w dniu 31.03.2021 r. stwierdzono, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31.03.2021 r., to nie można przyjąć, bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a powstaniem konieczności sprawowania stałej opieki nad matką. Rezygnacja z zatrudnienia i jednocześnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą trwają bowiem od lipca 2018 r., podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od marca 2021 r., a skarżąca dopiero od kilku miesięcy sprawuje całodobową opiekę nad matką. Wcześniej opieka ta miała charakter tylko doraźny.
Z tych względów Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniona została przesłanka rezygnacji oraz niepodejmowania zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca powtórzyła argumenty uprzednio podnoszone w odwołaniu o konieczności sprawowania całodobowej opieki nad chorą matką, ponownie wymieniając wszystkie choroby matki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.
Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej ustawa, w której szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choćby w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a powołany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zaistniała przesłanka w postaci istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Z powołanego art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Jak słusznie podkreśliło Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W przedmiotowej sprawie nie wynika, aby skarżąca nie wykonywała aktywności zawodowej (tj. zrezygnowała lub nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Bezspornym jest, że skarżąca mieszka razem z matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31 marca 2021 r. (vide: orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności z dnia 31 marca 2021 r.). Z akt sprawy wynika również, że skarżąca jest zarejestrowana w GUP od dnia 13 lipca 2018 r., jako osoba długotrwale bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie ma żadnej dokumentacji, gdzie oraz w jakim okresie skarżąca pracowała wcześniej.
Nadto w dniu 17 maja 2021 skarżąca oświadczyła (k.13 akt adm.), że nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, gdyż w tamtym czasie matka wymagała jedynie doraźnej pomocy i dopiero ostatnio matka podupadła na zdrowiu i wymaga opieki całodobowej. Natomiast 29 września 2021 r. (k. 42 akt adm.), skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy nie tylko ze względu na opiekę nad matką, ale ze względu na swój stan zdrowia (guz trzustki), jednak odkąd Jej stan zdrowia się poprawił, stan zdrowia matki się pogorszył.
W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły, a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, a koniecznością niepodejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, że nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, która bez wątpienia sprawuje opiekę nad chorą matką zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca od 2018 r. zarejestrowana jest jako osoba długotrwale bezrobotna, zaś niepełnosprawność matki w stopniu znacznym datuje się od dnia 31 marca 2022 r., a sama skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy z uwagi na swój stan zdrowia, a nie w celu sprawowania opieki nad matką, ponieważ wówczas matka wymagała tylko doraźnej pomocy.
Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
Sąd podziela stanowisko organów, że z uwagi na wieloletnią bierność zawodową skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez skarżącą zatrudnienia czy też wykonywania innej pracy zarobkowej. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że ani organy, ani Sąd nie kwestionował złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności opiekowania się matką przez córkę, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), skargę oddalił jako bezzasadną.