Uzasadnienie
Decyzją z 11 października 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy T. odmówił K. W. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.". Organ podał, że skarżąca rozwiązała stosunek pracy za porozumieniem stron, a nie "w drodze jednostronnego wypowiedzenia". Ponadto organ wskazał na brak związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a zakresem faktycznie sparowanej przez nią opieki na matką.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi l instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej "k.p.a." przez błędy w zakresie gromadzenia i oceny dowodów polegające na: poczynieniu ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - w szczególności z treścią wywiadu środowiskowego i orzeczeniem o stopniu niepełnosprawność oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym świadczenie pomocy finansowej przez wnuka oraz możliwości zatrudnienia wykwalifikowanej pielęgniarki lub opiekunki oraz poczynienia w tym zakresie dowolnych ustaleń faktycznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 7 grudnia 2022 r., znak: SKO.NP/4115/386/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji.
Kolegium ustaliło, że matka skarżącej, ur. 1938 r., legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 grudnia 2016 r. Przyczyna niepełnosprawności została oznaczona symbolem 10-N (choroby neurologiczne). Matka skarżącej choruje na Parkinsona i cukrzycę.
W oparciu o świadectwa pracy skarżącej Kolegium ustaliło, że skarżąca była zatrudniona: w okresie od 9 marca 1987 r. do 30 listopada 1991 r. w Zakładach [...] "D." we W, Zakład nr [...] w T. na stanowisku referent ds. zatrudnienia, inspektor ds. zatrudnienia, starszy inspektor ds. zatrudnienia, umowę rozwiązano za porozumieniem stron; w okresie od 1 grudnia 1991 r. do 1 marca 1993 r. w "D." Spółka z o.o. w T., na stanowisku specjalista ds. administracyjno-socjalnych, stosunek pracy został rozwiązany przez pracodawcę w związku z upadłością Spółki, w okresie od 5 grudnia 1994 r. do 31 maja 2021 r.; w łącznym okresie od 5 grudnia 1994 r. do 31 maja 2021 r. w Bank [...] Spółka Akcyjna oraz u jego poprzedników prawnych na stanowisku: liczarka, księgowa, kontroler rachunkowy, operator finansowy, kasjero-dysponent, operator finansowy, doradca klienta l stopnia, specjalista ds. sprzedaży, a umowę rozwiązano na mocy porozumienia stron.
Ponadto organ ustalił, że skarżąca od 30 sierpnia 2021 r. zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, od 30 sierpnia 2021 r. do 29 sierpnia i pobierała od 30 sierpnia 2021 r. do 29 sierpnia 2022 r. pobierała zasiłek 120 %. W oświadczeniu z 22 września 2022 r. skarżąca podała, że zrezygnowała z pracy ze względu na stan zdrowia mamy.
Zestawiając powyższe ustalenia z załączonym do akt sprawy orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 26 stycznia 2017 r. Kolegium stwierdziło, że zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ostatni stosunek pracy ustał bowiem 31 maja 2021 r. i został rozwiązany na mocy porozumienia stron - art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników (Dz. U. z 2018 r., poz. 1969).
Ponadto skarżąca nadal jest zarejestrowana jako bezrobotna, zasiłek pobierała do 29 sierpnia 2022 r., a następnie 31 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, Kolegium uznało, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, fakt bycia osobą o statusie bezrobotnego, zarejestrowanym PUP wskazuje na gotowość do podjęcia pracy. W ocenie Kolegium, opisane okoliczności budzą wątpliwości i mogą sugerować uznanie świadczenia pielęgnacyjnego za zastępcze źródło dochodu. Tymczasem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto organ wskazał, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast czynności opiekuńcze skarżącej bezpośrednio związane z matką sprowadzają się do pomocy przy czynnościach dnia codziennego. Na podstawie wywiadu środkowego ustalono, że skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze polegające na podaniu posiłku, karmieniu, kąpaniu, zmianie pieluchomajtek. Matka skarżącej porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego, sporadycznie też korzysta z balkonika. W ocenie Kolegium, nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie może podjąć żadnej pracy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Decyzji Kolegium skrzący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a przez błędy dokonane w sferze gromadzenia i oceny dowodów polegające na poczynieniu ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym co do:
* zakresu czynności, jakie skarżąca wykonuje w związku z opieką nad matką, a wadliwie opisanych przez organ jako standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym,
* przyczyn rezygnacji i niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą,
- b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji w sytuacji, w której w realiach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym występują przesłanki do przyznania świadczenia skarżącej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium nie uzupełniło postępowania dowodowego i nie poczyniło również odmiennych ustaleń faktycznych od ustaleń poczynionych przez organ l instancji, co prowadzi do wniosku, że organ ten powielił błędy popełnione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzucił, że Kolegium poczyniło ustalenia w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżąca podał, że z treść wywiadu kuratora, orzeczenia 0 stopniu niepełnosprawności, a także złożonych przez nią oświadczeń jednoznacznie wynika, że jej matka wymaga całodobowej i stałej opieki, której nie sposób zakwalifikować jako typowej opieki nad osobą starszą w każdym gospodarstwie domowym. Jej matka z szeregiem schorzeń, drżeniem parkinsonowskim, porusza się na wózku inwalidzkim, potrzebuje stałej pielęgnacji 1 pomocy nie tylko przy typowych czynnościach dnia codziennego, jak przygotowywanie posiłków czy podawanie leków, lecz także przy czynnościach, które za typowe uznać nie sposób, jak choćby karmienie, wymiana pieiuchomajtek, czy kąpiel.
Podała też, że przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie można zwężać do przypadków osób wymagających stałego monitorowania czynności życiowych, bo takie osoby nie potrzebują już pomocy osoby bliskiej, lecz pomocy specjalisty na oddziale intensywnej terapii. Opieki stałej nie można też utożsamiać z opieką nieustająca, z tej prostej przyczyny, że przerwa podopiecznego lub opiekuna na sen dobowy, skutecznie wykluczałaby możliwość spełnienia przesłanki stałości opieki. Zdaniem skarżącej, organ wadliwe także ocenił dowody w sprawie w zakresie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy zawodowej, a opieką nad matką. W tym zakresie organ powołał się na sposób rozwiązania stosunku pracy przez skarżącą i posiadanie przez nią statusu osoby bezrobotnej. Organ wyraził przy tym jedynie wątpliwość co do nieistnienia tego związku, nie zaś dokonał jednoznacznych ustaleń.
Skarżąca podniosła, że ustawodawca nie wykluczył osoby posiadającej status bezrobotnego z kręgu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Poza tym gotowość do podjęcia pracy nie powinna być ocenia przez pryzmat rejestracji w urzędzie pracy i nadania określonego statusu, lecz przez pryzmat faktycznych możliwości podjęcia pracy w związku z zakresem realizowanej opieki nad matką. Skarżąca zgodziła się z organem co do daty, na jaką należy oceniać istnienie przesłanek przyznania świadczenia. Zauważyła jednak, że reżim w jakim zawarła porozumienia z 31 maja 2021 r. nie może świadczyć o przyczynie rezygnacji z zatrudnienia. Pracownik nie ma bowiem wpływu na rozpoczęcie przez pracodawcę procedury zwolnień grupowych, ma jedynie możliwość skorzystania z rozwiązań proponowanych przez pracodawcę, a przyczyn, dla których decyduje się na wybór jednego z tych rozwiązań, nie sposób odczytać z samej tylko procedury, w jakiej doszło do zawarcia porozumienia.
Podsumowując skarżąca podał, że ocena braku związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a opieką nad matką oparta na trybie zawarcia porozumienia rozwiązującego stosunek pracy i posiadaniu przez skarżącą statusu bezrobotnej jest oczywiście wadliwa.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została uwzględniona ponieważ organ dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, że nie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 1) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 1) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Bezspornie matka skarżącej (ur. 1938 r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 26 stycznia 2017 została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność datowała się od 8 grudnia 2016 r.
Organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na to, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., wnioskowane świadczenie nie może być przyznane.
Poglądu tego nie podzielił organ odwoławczy wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust.lb ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Organ odwoławczy wskazał też, że omawiany przepis - art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za niecelowe jego powielanie. Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego, że wadliwe w tym zakresie było stanowisko organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy uznał jednak, że skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przyznane, bowiem jest ona osobą bezrobotną Zauważyć wobec tego należy, że zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy, zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z kolei w art. 17 ust. 5 ustawy, w którym wymieniono świadczenia, których otrzymywanie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie wskazano zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Z kolei z art. 2 ust.1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz.1482 ze zm.) stanowi, że bezrobotnym jest osoba (...), która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.
Wynika z powyższego, że nie status osoby bezrobotnej - z prawem do zasiłku dla bezrobotnych czy bez - ma wpływ na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej.
Sam fakt, ze skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej pobierającej zasiłek przed złożeniem wniosku o świadczenie nie jest okolicznością, która przesadzałaby o tym, ze nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad matką. Podkreślić należy, że skarżąca jest jedynym dzieckiem niepełnosprawnej, a wnuki z uwagi na nieregularny rozkład komunikacji publicznej przy dojazdach na uczelnię, nie są w stanie pomóc w opiece nad babcią w ten sposób, aby skarżąca mogła się chociaż w części podjąć pracy zawodowej (wyjaśnienia skarżącej z 7 października 2022 r.).
Nie można w tej sytuacji uznać stanowiska organu odwoławczego za prawidłowe, bowiem nie uwzględnia ono treści art. 17 ust. 1 pkt 4; ust. 5 pkt 1 oraz art. 17 ust. 6 ustawy.
Podobne stanowisko zajmowały sądy administracyjne w wyrokach: m.in. WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2021 r. III SA/Gd 818/20, z 11 lutego 2021 r., III SA/Gd 956/20 oraz 25 lutego 2021 e., III SA/Gd 1182/20 oraz WSA w Krakowie z 20 grudnia 2021, III SA/Kr 773/21
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku żart. 135p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem stanowiska Sądu, w tym pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 zezm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.