Uzasadnienie
Decyzją z 31 października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] 2019 r. nr [...] odmawiającą K. T. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką).
Kolegium podkreśliło, że nie było podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia, jednocześnie podnosząc, że fakt uznania matki za niepełnosprawną w stopniu znacznym w marcu 2019 r. jak i prawidłowej opieki nad nią przez stronę nie były wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kluczowe dla spełnienia warunków do przyznania stronie takiego świadczenia było ustalenie, czy skarżąca faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Organ wskazał, że okoliczność ta nie została wykazana. Z akt sprawy wynikało, że skarżąca nie była zatrudniona od 1990 r.; przez ten czas opiekując się dziećmi, a następnie rodzicami: ojcem, około 7 lat do jego śmierci w marcu 2018 r., a potem matką, której stopień niepełnosprawności został ustalony dopiero od 14 stycznia 2019 r. W okresie między marcem 2018 r. a styczniem 2019 r. skarżąca nie podejmowała zatrudnienia i brak było również dowodów, że przez ten czas zakres opieki nad matką był tak szeroki i absorbujący, że uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Wobec braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a rozpoczęciem opieki nad znacznie ograniczoną w samodzielnej egzystencji matką, w ocenie Kolegium – a wcześniej Burmistrza – nie można było uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmowała go w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowane art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) polegające na założeniu, że brak było związku przyczynowo-skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia bezpośrednio przed rozpoczęciem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj:
- - art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad matką, co stanowiło negatywną przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 7a w zw. z art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zastosowania "przyjaznej" interpretacji przepisów i niestosowania zasady, że powstałe wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że zastosowana wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziła do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawujące opiekę i zobowiązane do alimentacji, naruszając konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną oraz nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a w sytuacji skarżącej – prowadziła do sytuacji, w której osoba niepełnosprawna zostałaby pozbawiona należytej opieki, pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, które chciał i potrafił opiekować się osobą niepełnosprawną. Skarżąca powołując się m.in. na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki WSA w Krakowie: z 26 stycznia 2017r., III SA/Kr 1469/16, z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Białymstoku z 28 października 2014 r., II SA/Bk 831/14) wywodziła również, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem rodzinnym.
Podniosła, że Kolegium nadinterpretowało art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosowało literalne brzmienie, pomijając cel świadczenia. Podkreśliła również, że organ – w sytuacji braku dowodów na fakt absorbującego sprawowania opieki nad matką skarżącej w okresie od śmierci ojca skarżącej do wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej oraz na stwierdzenie czy skarżąca zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia – powinien zastosować art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego i dążyć do wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, a także zastosować domniemanie niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na opiekę nad członkiem rodziny
W odpowiedzi na skargę Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, dodając jednocześnie, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych podejmowanie zatrudnienia przez osobę w pierwszej kolejności zobowiązaną do obowiązku alimentacyjnego, nie jest przesłanką uniemożliwiającą sprawowanie opieki i nadmierną trudnością w jej sprawowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ z akt (wywiad środowiskowy – k. 45-46 akt administracyjnych) wynika, że skarżąca faktycznie sprawuje stałą opiekę nad swoją matką mieszkającą zaledwie 4 km od domu skarżącej. W ocenie Sądu, organ dokonał skrajnie nieprzyjaznej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że skarżąca najpierw opiekowała się dziećmi, potem swoim ojcem, a po prawie roku od jego śmierci - 76 – letnią matką. Organ pominął okoliczność, że skarżąca po śmierci swojego ojca rozpoczęła starania o uzyskanie dokumentów potwierdzających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności swojej matki. W warunkach życia skarżącej, przekonywujące jest jej twierdzenie, że "niepodejmowanie zatrudnienia" było związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Rację ma skarżąca, że organy nie uwzględniły zmiany warunków społeczno-gospodarczych – tj. trudności na rynku pracy w czasach kiedy skarżąca opiekowała się dwójką małych dzieci, a następnie sprawowała opiekę nad chorym na Alzheimera ojcem.
Sąd jeszcze raz podkreśla, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – w stopniu, który uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek innego zatrudnienia – nawet w warunkach, gdy pracodawcy są skłonni obecnie zatrudnić 58- letnią osobę z doświadczeniem w sprawowaniu opieki nad osobami starszymi.
Sąd zaznacza, że Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem – co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.
Odnosząc się natomiast do argumentów Kolegium podkreślających, że skarżąca nie podejmowała pracy przez 29 lat to Sąd ponownie zaznacza, że warunek określony w art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o świadczeniach rodzinnych ("jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji") powinien być interpretowany w sposób adekwatny do doświadczenia życiowego. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata finansowa w zamian za sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – to słusznie skarżąca argumentowała, że zastosowana interpretacja była dla niej krzywdząca.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny, jaki czas musi upłynąć od "niepodejmowania zatrudnienia" do rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. W ocenie Sądu skarżąca udowodniła, że jej działania były logicznie powiązane z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a potem matką. Nie ma więc znaczenia, że początkowo zmuszona była do opieki nad małoletnimi dziećmi i z tego powodu "niepodejmowanie zatrudnienia" rozciągnięte było w czasie.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135)